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파리협약에 따라 국가는 온실가스 감축에 대한 이행평가가 필요하다.

1992년 국제연합의 기후변화협약이 체결된 이후 교토의정서 발효(2005년)와 파리협정 채택(2015년)으로 이어지는 전 지구적 기후변화 대응 노력이 지속해서 이루어지고 있다. 기후변화 대응은 기후변화의 직접적인 원인인 대기 중 온실가스 농도를 안정화 즉, 온실가스 배출량 억제 및 흡수원 확보와 같은 기후변화완화대책과 생태계 변화나 해수면 상승 또는 이상기후현상 등 이미 현실적으로 나타나고 있는 기후변화 현상에 대한 적응대책으로 크게 구분할 수 있다. 파리협정에서는 기후변화 완화측면이 포함되어 국가별 대응방안 수립을 요구하고 있다.

[그림 1] 파리협약에 따른 전지구적 이행점검 입력자료의 활용 방법

파리협정의 주요 내용을 요약하면 다음과 같다.₁₎
첫째, 모든 나라가 온실가스 감축 의무를 가진다. 둘째, 모든 국가의 온실가스 감축목표는 국가기여방안을 채택하여 각 국가별 상황에 맞도록 하였다. 셋째, 각 국가는 2020년까지 장기 저탄소 개발 전략을 마련·제출한다. 넷째, 시장메커니즘은 기존 교토메커니즘 이외 다양한 형태의 국제탄소시장 설립에 합의했다. 다섯째, 목표설정에 따른 실질적인 감축에 대한 이행평가가 강화되었다. 2023년부터 5년 단위로 파리협정 이행 전반에 대한 국제사회 차원의 종합 이행점검(Global Stocktaking)을 실시한다.
종합 이행점검은 단순한 온실가스 감축에 관한 점검만이 아닌 기후변화에 대한 적응, 재정, 기술, 역량강화 등을 포괄하고, 각국의 이행을 투명하게 관리하는 절차로 개발도상국에는 일정 수준의 유연성을 허용한다고 나타내고 있다.

이중, 목표 달성여부의 평가는 투입자료로써 온실가스 인벤토리에 관한 정보, 감축 활동에 관한 정보, 재원 흐름에 관한 정보 등을 통해 평가하는 것으로 확정되었으며, 국가가 제출하는 온실가스 인벤토리 및 감축 활동에 대한 정보와 IPCC 등에서 발간되는 과학적 평가 자료를 기반으로 이행평가체계를 마련하였다(그림 1). 국가별 인벤토리는 실질적인 감축 목표 달성여부를 평가하기 위해 활용되며, 온실가스 농도 및 예측에 관한 과학적 자료는 2℃ 목표 달성을 위한 근거로 활용하여 추가 감축노력의 필요성 여부에 대한 평가를 실시하기로 하였다.₂₎

[그림 2] 우리나라 2030년 단계별 국가 온실가스 감축 경로

우리나라도 마찬가지로 실질적인 배출량을 이행 기간별로 평가함과 동시에 장기 목표 달성을 위한 추가 감축 방안을 마련하는 방식으로 설정하였다.₃₎ 기존 국가 온실가스 감축 로드맵의 감축경로 설정을 통한 BAU 기반의 감축 목표에서 3년 단위로 감축 후 배출량(총배출량)의 평균값을 활용하는 방식을 적용(그림 2)함으로써, 2030년 국내 부문별 감축 후 배출목표를 설정하여 각 부문별 책임을 강조하게 되었다. 따라서, 온실가스 감축 점검 평가체계를 투명성, 적시성, 책임성 및 환류라는 4대 원칙에 따라 부처별 온실가스 감축실적을 분석·평가할 계획이다.

객관적이고 정량화된 지표 설정 및 목표 수립과정에 있어, 이행평가지표는 목표지표와 이행지표로 구분하고, 이중 목표지표는 온실가스 배출량(전체 및 부문별-전환·산업·수송·건물 등 8대부문)과 원단위 배출량 (인구당 배출량, GDP 당 에너지소비량 등)으로 평가할 계획이며, 이행지표는 감축기술·정책·제도 이행에 대한 정량 및 정책 지표로 구분하여 사업 계획에 따른 실제 이행 정도를 확인하는 것으로 구성되어 있다.

에너지 효율 및 절감량을 평가하는 국제표준이 있다.

“국가, 지역 및 도시의 에너지 효율 및 절감량 계산 표준”₄₎은 지리적 실체인 국가, 지역 및 도시에 대해 지표 기반 (Indicator-based method) 및 조치 기반 방법 (measure-based method)으로 에너지 효율 및 에너지 절감량 계산에 대한 일반적인 접근법을 제공하고 있다. 이 표준에서는 가정, 산업, 3차 산업(서비스 등), 농업 및 운송과 같은 최종 사용자 부문을 모두 고려하며, 발전소, 정유공장 및 탄광과 같은 에너지 공급 분야에서의 에너지 효율 및 에너지 절감량 계산을 모두 포함하지는 않는다. “소비자측” 신재생 에너지원(예를 들어, 태양열 난방 패널)에서 만들어진 에너지는 공급 에너지의 양을 줄이고 그 자체가 에너지 절감량의 일부가 될 수 있다. 따라서, 소비자측 신재생 에너지원으로부터 얻은 에너지 또한 신재생 에너지원에서 얻은 총 에너지의 일부가 된다.

ISO 17742에서 지표기반의 에너지 절감량 산정은 일정 기간동안의 에너지 사용량 지표의 변동에 따른 에너지 절감량으로서, 국가 수준에서 지표는 GDP 단위(유로, 달러, 엔 등)당 에너지 사용량을 표현하는 데 이용된다. 하위수준의 지표는 에너지 사용량과 이와 상관관계가 있는 에너지사용원인을 관련시킨다. 예를 들어, 공간 난방에서 가스 사용량은 주거시설의 개수와 관련된다. "주거시설 당 평균 가스 사용량" 지표의 감소치는 공간 난방 에너지 사용량에 대한 절감량을 계산하는 데 이용될 수 있다. 이러한 접근법은 국가 에너지 사용량을 의미 있는 절감량 지표가 정의될 수 있는 수준으로 분해 하는데 이는 하향식이라고 불린다. 대표적 응용 분야로는 에너지 절감량에 관한 IEA 지표₅₎와 EU 데이터베이스 Odyssee 지표가 있다.₆₎

지표 값의 변동은 정책 수단, 기타 계획, 기술 동향 또는 높은 에너지가격의 결과로 인한 것일 수 있다. 따라서 계산된 절감량효과는 총 절감량과 관련이 있다. 지표 기반 접근법의 지표는 일반적으로 집계량과 관련이 있으며, 총 가구 수, 서비스의 총 고용, 산업 부문의 총 생산량 등이 있다. 따라서 지표 기반 접근법은 국가, 지역 또는 도시와 같은 지리적 개체에 대한 통계 데이터를 기반으로 한다. 때로는 보다 세분화된 수준의 수치가 이용되는데, 산업 세부 부문의 에너지 사용량 및 생산량, 또는 자동차의 총 연료 사용량 및 자동차의 주행 거리 등이 있다.

조치기반의 에너지절감량은 단위에너지 절감량을 이용하여 최종 사용자 활동과 활동의 기본단위에 의한 에너지 절감량을 결정하는 방식이다. 예를 들어, 고효율 보일러에 대한 보조금 제도의 사례에서는, 베이스라인은 보조금 없는 고효율 보일러의 "정상적인" 보급 추세가 될 수 있다. 고효율 보일러의 증가한 대수는 실제 수치와 베이스라인 수치의 차이가 된다. 고효율 보일러 당 단위 절감량을 위해서도 베이스라인이 필요하다. 예를 들면, "일반적으로 설치되는" 보일러 유형과 같은 고효율 보일러에 대하여 비교하는 기준 시스템이다. 베이스라인에 대하여 감소한 에너지 사용량이 고효율 보일러 당 단위 절감량을 나타낸다.

"정상적인" 보급 수준과 "일반적으로 설치된" 기준 시스템에 대하여 논쟁이 있을 수 있다. 따라서 조치 기반 계산으로 인해 구해진 추가 절감량은 베이스라인 선택에 따라 크게 달라진다. 지표 기반 계산에서는 최종 사용자 활동의 원인에 따른 차이는 없다. 따라서 이 표준의 지표 기반 방법에서는 총 절감량을 계산하기 위해 베이스라인을 지정할 필요가 없다. 그러나 지표 값의 변동은 일반적으로 기준 연도의 값에 대하여 정의된다. 그러므로 기준 연도가 베이스라인의 역할을 한다.

한편, ISO 17742에서는 국가 또는 지방자치단체의 에너지 절감과 관련된 구조효과₇₎ 및 체적효과₈₎를 보정하는 방법에 대해서도 제시하고 있다.

지방자치단체의 이행평가를 위해서는 데이터 확보가 가장 중요하다!

그간 지방자치단체의 기후변화 대응 계획에서는 온실가스 감축효과가 있는 사업계획을 수립하면서, 사업별 감축 효과를 정량적으로 판단하기 어려운 경우가 대부분이었으며, 일부 감축효과에 대한 정량적 지표를 적용하여 감축 예상량을 표현해 왔다. 당연하게도, 사업 시행 이전의 감축효과에 대한 평가는 예측값이며 해당 예측값의 경우는 표준화되어 제시된 값보다는 경험에 의존하거나 다른 사례로부터 차용하는 경우가 대부분이다.

온실가스 감축에 가장 많이 사용하는 사업별 온실가스 감축사업을 평가하는 지표로서, 한국환경공단에서 제공하는 지자체 온실가스 관리 가이드라인의 사업별 온실가스 감축기술 원단위가 있다. 건물, 수송, 농업/축산, 토지/녹지 및 폐기물 부문에 대해 총 235개의 감축기술 원단위를 제시하고 있다. 이는 각 감축기술에 대한 실질적인 평가와 이론적 감축량을 고려하여 작성된 감축 기술별 원단위로서 사업 계획시 감축효과를 예측하는데 활용할 수 있다. 그러나 사업의 여건 즉 대상 물량이 원단위 개발에 사용된 조건과 동일한지 여부에 따라 온실가스 감축 효과는 다르게 나타날 수 있다.

에너지 효율향상 측면에서의 온실가스 감축은 효율향상의 주체, 영향 범위, 평가기간, 외부 영향인자 등에 의해 매우 다양하게 나타난다. 특히, 지방자치단체 측면에서 온실가스 감축정책의 효과를 평가하는데 있어서 가장 어려운 부문은 데이터의 확보이다. 즉, 사업 시행 이전의 에너지 사용 (온실가스 배출)에 대한 정보가 부족하고, 심지어 사업 이행 이후에도 모니터링에 대한 비용적, 시간적 한계로 인해 데이터 확보가 어려운 실정이다.

비록 2020년 현재까지 지방자치단체에서 추진된 온실가스 감축 성과평가에 있어서 국제적인 표준을 반영한 감축효과 산정의 사례는 없었다. 따라서, 시범사업을 통한 적용 타당성의 검토와 국제표준 (ISO 17742)를 활용한 지방정부 에너지 효율 및 절감량 산정 방식의 적용 검토를 고려해봐야 할 것이다.

사족

입법절차에 따라 수많은 법이 제안되고 일부는 채택되어 우리 생활에 영향을 미치고 있다. 이번 국회 입법 현황에서 특히 주목할 만한 것은 “기후위기 대응을 위한 탈탄소사회 이행 기본법안”이다.

탄소중립 선언에 따른 법률 기반을 확보함과 동시에 지자체의 탈탄소 이행을 위한 주요 정책과 계획을 다루고 있다. 원안 통과가 되든, 아니면 수정과 조정을 거쳐 입법화 되든 간에 법률적 기반이 이미 조성되고 있다는 것으로부터 우리나라의 정부가 지방자치단체와 더불어 탄소중립에 대한 진정성을 느낄 수 있는 대목이다.

그렇다면, 매번 수립되고 캐비넷으로 들어가는 그동안의 다른 계획서보다는 실제 얼마나 계획을 달성했는지 평가할 수 있는 지방자치단체의 온실가스 감축 이행평가도 구체적으로 필요하게 되지 않을까?