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제 6 호/ 2021. 09.

전문가칼럼

평화지역의 지속가능한 그린뉴딜사업,
유네스코 강원생태평화 생물권보전지역

강원연구원 박상용 박사

평화지역은 강원도 접경지역을 의미하는 지명으로 철원군, 화천군, 양구군, 인제군, 고성군 등을 행정구역으로 하고 있다. 가장 치열했던 전쟁터에서 자연 스스로 복원된 생태환경으로 평화지역을 평가하기도 한다.

한국전쟁(6.25)의 휴전협정이 체결된 1953년 7월 27일 이후, 남북한 접경지역에는 DMZ라는 군사적 목적의 완충공간이 설치되었다. 군사적 완충공간인 DMZ는 본래의 목적과는 달리 한국전쟁 중에 매설된 지뢰와 남・북방한계선에서의 군 경계로 중무장된 지역으로 변화되었고, 비록 DMZ는 군 경계를 위한 화공전 등으로 초지 중심의 생태계가 주를 이루지만, 민통선지역에는 결과적으로 양호한 생태환경이 조성되는 모습을 보이고 있다.

한국전쟁과 냉전으로 엄격하게 출입이 통제된 구역 및 생태계 보호를 목적으로 법적보호구역 등이 산재해 있는 지역이기도 하다. 이러한 보호구역 지정이 생태계를 유지하는 데 큰 역할을 한 것으로 평가되기도 한다.

민통선 일원의 생태환경

평화지역은 생태 외에도 평화 개념에서도 국제적으로 지속적인 관심을 보이고 있고, 최근 5년 사이의 남북정세 변화로 뜨거운 감자로 평가되는 지역이기도 하다. 남북의 화해 분위기 속에서 평화지역은 전 세계의 재조명을 받고있는 중요한 지역임은 분명한 상황이다.

강원도는 ’12년부터 민통선 지역 중 우수한 생태환경을 보유한 지역에 대한 유네스코 생물권보전지역(Biosphere Reserve, 이하 BR)으로의 지정을 추진하였다. 유네스코 BR의 등재 추진은 민통선 지역 등 DMZ 일원의 생태환경을 효율적으로 보전・복원하게 함은 물론이고 냉전과 군사대치의 DMZ를 평화지역으로 전환시키는 환경을 조성하는데 의의가 있다. 민통선 지역의 BR 지정은 전쟁으로 풀 한 포기 나지 않던 지역을 평화의 생태 지역으로 남기는 유의미한 작업으로도 평가할 수 있다.

최근 평화지역에는 과거에 비해 크고 작은 변화들이 일어나고 있다. 국내 7번째로 유네스코 강원생태평화 생물권보전지역(UNESCO GangWon eco-peace Biosphere Reserve, 이하 GWBR)이 2019년에 등재되었고, 유네스코 한탄강 세계지질공원은 철원군을 중심으로 2020년에 인증되었다. GWBR 대상입지인 평화지역 5개군을 대상으로 국가핵심 정책사항인 그린뉴딜사업 ‘스마트 그린도시(100억)’을 2021년에 유치하기도 하였다. 특히 ‘스마트 그린뉴딜’사업은 평화지역 5개군 주민이 겪고 있는 기후변화, 환경 훼손 등 문제점을 극복하고자 강원도, 평화지역 5개군, 강원연구원 등의 노력으로 유치한 성과이고, 이 사업이 국가 탄소중립 2040, 강원도 탄소중립 2030 선언 등의 핵심 환경정책과 직접적으로 연결되어있다는데 큰 의미를 부여할 수 있다. 또한 이러한 지역의 변화가 시작단계부터 지역주민과의 협력에서 얻어진 결과물이라는 것이 더욱 고무적인 성과라 할 수 있다.

유네스코(UNESCO)는 1945년 제2차 세계대전 후 세계평화와 인류 발전에 기여하기 위해 37개국 대표가 유네스코 헌장을 채택하여 창설되었다. 유네스코의 사명은 유엔의 전문기구로서 교육, 과학, 문화, 정보 커뮤니케이션 분야에서 국제협력을 촉진하여 세계평화와 지속가능한 발전에 기여하는 것이다.

유네스코는 자연보호지역 인증 프로그램을 다음과 같이 대표적 3개로 운영하고 있다. 먼저 생물권보전지역(Biosphere Reserve(BR), )은 생물다양성 보전과 자연자원의 지속가능한 이용을 결합시킨 육지 및 연안(해양생태계) 지역을 의미하고 2021년 기준 129개국에 719개소의 BR이 지정되어있다. 두 번째 세계지질공원(UNESCO Global Geo Park(UGGp), )은 지질학적으로 뛰어난 가치를 보유하여 보전이 요구되고, 이를 활용한 지역경제 활성화가 가능한 지역을 의미하고 44개 국가 169개소가 인증되어있다. 마지막으로 세계유산(World Heritage Site, )은 세계 문화 및 자연유산 보호 협약이 규정한 탁월한 보편적 가치를 보유한 유산을 대상으로 자연유산, 문화유산, 복합유산으로 분류하여 지정하는 것을 의미하고 1,154점(문화유산 894점, 자연유산 218점, 복합유산 39점)이 인증되어있다.

좀 더 세부적으로 BR은 1971년 유네스코 내 인간과 생물권(MAB) 프로그램을 통해 추진된 국제적 우수 육상, 해안, 해양 생태계 또는 이들이 조합된 지역이다. 그 목적은 현명한 보전(경관, 생태계, 종・유전적 변이), 지속가능한 발전(사회・문화・생태적 활용), 효율적인 지원(보전, 발전을 지원) 등이다.

BR은 유네스코 네트워크 규약에 근거하여 용도구역1)을 핵심구역, 완충구역, 협력(전이)구역으로 구성하여 보전, 발전, 지원 등의 목적을 달성하고자 한다. BR은 보전, 발전, 지원 등 세 가지 기능을 통합하여 지역 차원의 지속가능한 발전 개념을 실천하는 모델 제시하는 개념이다. 특히 BR의 주요 이슈 중 하나는 법적 규제 여부이다. 기존 국내법으로 지정 보호되는 지역을 핵심구역으로 조합하여 운영하고, 생물권보전지역 등재로 인해 추가적으로 발생되는 법・규제는 없다. BR의 효과적 관리를 위해 주민 중심의 지역주민협의체를 통한 자치규약 적용이 가능한 부분도 지역환경보전을 위해 주요한 개념으로 평가할 수 있다.

앞서 언급한 것처럼, 전 세계적으로 BR이 폭넓게 지정되어있다. 최근 들어 신청국이 점차 증가하고 있고 과거 등재된 일부지역을 전체지역으로 확대하는 사례도 증가하고 있을 정도로 BR을 통해 그 지역의 경쟁력을 확보하는데 활용하려는 움직임이 늘고 있다. 국내는 1호 설악산 BR을 시작으로 제주도, 신안 다도해, 광릉숲, 고창군, 순천시, 강원생태평화, 연천군 등 8개소가 지정되어있고, 북측에는 백두산, 구월산, 묘향산, 칠보산, 금강산 등 총 5개소가 지정되어있다. BR은 10년마다 정기적 평가를 추진하고, 보전 및 지속개발 불이행 시 권고 또는 지정 해제(유네스코 네트워크 규약 제9조, 정기적 평가(Periodic Review)) 등의 규정을 제시하고 있다. 예로써 설악산 BR의 경우, 주민지원 프로그램의 부재로 협력(전이)구역 추가 확대 권고에 따라 2014년 협력(전이)구역 확대된 사례가 있다.

전 세계적으로 BR을 통해 지역의 발전적 변화를 이룬 우수 사례가 있다. 먼저 독일의 플루스란트샤프트 엘베 생물권보전지역(1979년; Flusslandschaft Elbe BR)2)은 1979년에 등재되었고, 과거 독일의 접경지역인 그뤼네스반트(Grünes Band)3) 내에 입지하고 있다. 독일 분단의 상징인 ‘철의 장막’에서 수 세기에 걸쳐 형성되어 확보된 우수 자연문화 경관을 활용해 자연보전과 생태・안보관광 산업화로 지역발전을 추진한 BR이다.

플루스란트샤프트 엘베, 뢴, 그로세스발저탈, 신안 다도해, 고창 BR 로고

자료 : 유네스코 홈페이지. 2021

두 번째는 1991년에 등재된 독일 뢴 BR이다. 이 지역은 이농과 고령화로 많은 초지가 버려지고 지역사회의 쇠락 현상이 지속되는 상황에서 BR 지정을 통해 지역의 경관 가치 제고, 특산품 상표 개발 및 브랜드화 등 지역 가치 제고가 성공적으로 추진되어 지역경제 활성화를 이룬 대표적 생물권보전지역 우수 사례지이다.

세 번째는 2000년에 등재된 오스트리아 그로세스발저탈 BR이다. 산사태 등으로 주민의 지역이탈과 70년대 이후 관광객 급감 현상이 지속되고 있는 상황에서 BR 추진 이후, 낙농인, 치즈 생산자들과 협력하여 지역특화 산악 치즈 상표 개발 등 생태 활용 및 보전 등 낙후된 산촌을 중심으로 생태적 활성화 방안을 모색해 지속 가능한 발전을 도모하고 있는 우수 BR 중 하나이다. 이 사례에서 GWBR은 산촌, 분단 등의 지역 특수성을 해결하는 방안을 참고할 수 있고, 평화지역 5개군, 강원도뿐만 아니라 정부의 적극적인 GWBR 활성화 방안에 대한 고민이 필요한 시기이다.

국내에서는 2009년에 등재된 신안 다도해 BR이 큰 의미가 있는 곳이다. 지역 내 특산 소금의 가치 제고와 생태에너지 섬마을 조성을 위해 BR의 지정이 추진되었다. 지역주민의 BR 확대 요청에 따라, 2016년 신안군 전 지역으로 확대하여 천일염, 섬초 등 지역특산물에 국제인증 친환경 로고를 활용해 가치 제고를 도모하였고, 이를 통해 지역경제 활성화가 추진되고 있는 우수 BR로 평가되고 있다. 이렇듯 전 세계적으로 BR의 지정 추진을 통해 우수한 생태환경을 주민 스스로가 주도적으로 보전하고 활용을 모색함으로써 자발적 지역발전에 기여하고 있는 것을 알 수 있다.

한편 GWBR은 2019년 등재 전, 2012년에 환경부・강원도・경기도와 공동으로 DMZ BR의 명칭으로 등재를 추진한 바 있으나, 일부 지역의 용도구역 설정 부적절(네트워크 규약 제4조 요건) 등의 이유로 등재유보란 고배를 마신 경험이 있었다. 이후 강원도와 평화지역 5개 군은 2012년 등재유보 후, 2013년부터 GWBR 대상지 지역주민과 담당 공무원을 대상으로 BR 주민교육・홍보사업을 추진해 BR의 인식 개선을 추진하였다. 2020년까지 주민교육홍보사업의 정량적 성과는 주민교육 개최 130회, 4,302명 참석, 주민설명회 201회 개최, 홍보물 제작(책자, 동영상 등) 126,871개 등이다.

생물권보전지역 주민교육홍보사업의 교육 프로그램

자료 : 강원연구원 내부자료

지속적인 주민교육・홍보활동의 추진은 BR의 인식 제고와 함께 지역주민을 핵심리더로 양성하는데 큰 기여를 하였고, 이는 용도구역 구성 등 GWBR 신청 시 지역구성원의 적극적인 참여와 협력을 유도할 수 있었다. GWBR은 2017년부터 기본계획수립 등 준비과정을 거쳐 2019년에 등재되었다. 그 면적은 총 182,815ha로, 핵심구역은 50,671ha(27.7%), 완충구역은 53,256ha(29.1%), 협력(전이)구역은 78,888ha(43.2%)로 구성되어있고, 지역주민의 생태자원 보전과 활용에 대한 의견을 반영하여, 지역 내 우수 생태자원・자연경관 등이 포함된 곳을 용도구역으로 구성하였다. GWBR의 생물다양성은 희귀 및 멸종위기종(266종), 특산 및 고유종(132종), 취약종(55종), 특정종(61종), 천연기념물(23종) 등으로 우수한 현황을 보이고, 철새평화타운, 한국수달연구센터, 산양복원증식센터, 우제류 복원센터 등의 유관기관과 이들을 통한 생물다양성 보전 등 연구 활동이 지속적으로 운영되고 있다. 환경부, 산림청, 문화재청, 강원도 등에서는 현재까지 평화지역 일원의 생태자원에 대한 기초조사가 지속적으로 추진되고 있다.

GWBR은 강원도 및 평화지역 5개 군 만의 이슈가 아닌 국가 차원에서도 매우 중요한 등재의 함의를 갖는다. 첫 번째, BR 지정은 지역을 한 단계 업그레이드시킬 수 있는 지역균형발전을 달성할 수 있는 수단으로 활용이 가능할 것이다. 1) 보전 측면에서는 유네스코 생물권보전지역 네트워크를 이용한 국제적인 생태환경의 보전방안 모색이 가능하고, 체계적이고 조직적인 생태모니터링시스템 구축이 가능할 것으로 판단된다. 2) 활용 측면에서는 지역발전의 주요 저해요소로 평가되던 다수의 법적 보호지역을 지역발전요소로 전환시킬 수 있는 활용 방안의 모색이 가능, 생태 및 치유 관광, 환경교육 등 친환경적 지역경제 활성화 추진 및 지역주민의 삶의 질 향상에 기여가 가능, 그리고 국제적으로 인증된 신성장 동력 발굴이 가능한 것이다. GWBR 브랜드 및 로고 개발 등 지역경제 활성화에 기여할 수 있는 특화 프로그램 추진 가능하고, BR의 국제적 위상 및 청정이미지 등을 지역 특화사업과 연계한 전략 수립도 가능할 것이다. 3) GWBR 운영을 위한 거버넌스에 지역주민의 자발적인 참여를 유도하는 것이다. 주민이 실질적 운영 주체 역할을 하는 주민협의체 구성, 지역 현안과 문제점에 대한 논의, 생태・경관・역사・문화 등 자원의 보전과 활용에 대한 방안 모색 등 지역의 정량 및 정성적 업그레이드 추진 등이 그 예가 될 수 있다.

두 번째, 한반도 대표 생태 우수지역으로서 국제적 위상을 강화할 수 있는 여건을 부여받은 것이다. 평화지역 일원은 환경부 지정 한반도 3대 핵심 생태축을 모두 포함하고 있는 국가대표 생태 우수지역이다. 남측 DMZ 일원의 경우, 멸종위기 야생동물 101종을 포함한 야생생물 5,929종 서식5), 국내 총 267종의 멸종위기종 중 약 38% 서식하고 있는 우수한 생물다양성의 현황을 보인다. 세계 생물권보전지역 네트워크 등 국제협력을 통한 공동연구 및 모니터링 추진으로 지역 생태계 보전 강화 및 국제 생태관광을 통한 지역경제 활성화에 기여가 가능할 것으로 사료된다.

현재 GWBR 등재 후 2년이 지난 상황에서 앞으로 해야 할 것들이 많다. 먼저 독일 통일 후, 그뤼네스반트 내 플루스란트샤프트 엘베 BR의 등재를 통해 분단된 동서가 평화적으로 발전할 수 있는 계기를 마련한 사례에 비추어 국내에서도 남측의 GWBR(안)과 북측의 금강산 BR(안)을 연계한 ‘백두대간 BR 벨트’를 구축하고, 나아가, 통일 이후에 GWBR을 남북 DMZ 및 북측 접경지역 등까지 용도구역 확대 혹은 접경생물권보전지역(Transboundary Biosphere Reserve, 이하 TBR) 추진 등 모색도 중요한 이슈이다. 남북공동 TBR 등재를 통해, 남북 DMZ 일원을 입지로 한 다양한 사업에 대해 남북 공동 추진을 기대할 수 있다. 결과적으로 통일 후 지역발전 전략으로 국제적 생태평화 거점화 추진을 통해 국가 뉴딜 사업으로 추진 및 글로벌 뉴딜 사업으로 확대할 필요가 크다.

두 번째는 우수 생태자원・자연경관의 보전과 활용이다. 생태 등 자원의 집중적 보호의 관리체계 수립을 통해 난개발 방지 등 우수 생태계의 효과적 보전이 가능해질 것이다. 연구 및 모니터링의 지속적 추진을 통해 우수 생태자원・자연경관・전통유산의 평가 및 개선책 마련이 가능할 것이고, 나아가 국내외 BR 간 정보교류를 통한 평화지역 생태환경의 국제화를 도모할 수 있을 것이다. 또한, 2020년에 인증된 ‘유네스코 한탄강 세계지질공원’ 등 우수 생태사업과 연계 협력을 통해 지역 생물다양성의 보전과 활용을 도모할 수 있을 것이고, 지역의 가치 제고 및 시너지 효과 창출을 기대할 수 있을 것이다.

마지막은 지역주민의 자치적 거버넌스 참여 등으로 삶의 질을 개선하는 것이다. 독일의 뢴, 일본의 야쿠시마 등 성공 사례로 꼽히는 BR은 지역주민들의 주도적 참여를 통해 생태자원의 보전, 지역경제 및 문화 활성화를 동시에 달성한 사례가 있다. GWBR도 마을의 현안 해결, 생태・역사전통・문화자원 등 보전과 활용에 주민의 자발적이고 적극적인 참여를 유도함으로써, 지역에 대한 주인의식 및 자긍심 고취, 나아가 주민역량 강화를 기대할 수 있을 것이다.

2021년 강원도에서 수립한 GWBR 세부관리계획은 생태의 현명한 보전, 지속가능한 활용 등을 위해 체계적으로 전략을 수립하였고, GWBR 주민의 주도적 참여가 병행될 수 있도록 주민협의체/주민협의체 네트워크를 구성하였고, 의사결정 단계에도 주민의 역할이 매우 중요하도록 구성하였다. GWBR은 평화지역, 강원도 나아가 국가의 평화적 발전을 위해 매우 중요한 전기를 마련하였다는 평가를 받고 있어, 평화지역에 찾아온 새로운 기회를 잘 살려나가는 것이 매우 필요하다.

  • 1)용도구역 : 핵심구역(core area; 엄격히 보호되는 하나 또는 여러 개 지역. 생물다양성의 보전과 간섭을 최소화한 생태계 모니터링, 파괴적이지 않은 조사연구, 영향이 작은 이용 등 가능), 완충구역(buffer area; 핵심지역을 둘러싸고 있거나 이에 인접하여 환경교육, 레크리에이션, 생태관광, 기초연구 및 응용연구 등의 건전한 생태적 활동에 적합한 협력활동을 위해 이용), 협력(전이)구역(Flexible transition area; 다양한 농업활동, 주거지, 기타 다른 용도로 이용, 지역자원을 함께 관리하고 지속가능한 방식으로 개발하기 위해 지역사회, 관리당국, 학자, 비정부단체(NGO), 문화단체, 경제적 이해집단과 기타 이해당사자들이 함께 일하는 곳)
  • 2)독일 플루스란트샤프트 엘베 BR은 독일 5개 주(Sachsen-Anhalt, Brandenburg, Mecklenburg, Schleswig-Holstein, Niedersachsen)와 접해 있음
  • 3)‘녹색 띠’라는 뜻으로 독일 통일 전, 동독 정부가 접경지대 주변에 설치한 철조망과 지뢰로 인간의 접근이 제한됨에 따라, 희귀 동식물이 서식하는 등 생태계가 잘 보전된 띠의 형태로 플루스란트샤프트 엘베강 BR, 하르츠 국립공원 등 150여 개 보호지역(2,232㎢)을 연결하고 있는 생태 네트워크
  • 4)‘생태축’4)은 생물다양성 증진 및 생태계 기능의 연속성을 위해 생태적으로 중요한 지역 또는 생태계 기능 유지가 필요한 지역을 연결하는 생태적 서식공간(자연환경보전법 제2조)으로 환경부의 자연환경보전 기본계획(’06~’15) 등에서 국토생태네트워크 구현방안으로 3대 핵심 생태 축(백두대간, DMZ, 도서 연안)을 선정하였고, 이와 연계하여 생태적・지리적・행정적 개념을 포괄하는 5대 광역생태 축(한강 수도권, 낙동강 영남권, 금강 충청권, 영산강 호남권, 태백강원권)을 구축함
  • 5)‘DMZ에 멸종위기종 101종 포함 야생생물 5,929종 서식’, 환경부 보도자료 2018