강원도의회 정책Letter

좋은예산센터 상임이사 오관영

1997년 경제 위기와 납세자 운동의 시작

1997년 IMF 경제 위기 당시 필자와 같은 시민운동가와 행정과 재정을 연구하던 교수, 그리고 회계사 몇 분이 모여 “납세자인 시민이 내가 낸 세금에 대해서 무관심했던 것이 IMF 경제 위기의 한 원인이었다.”고 반성하고, 납세자 권리에 기반한 예산감시운동을 시작하였다.

시민들에게 납세의 의무만 강조되었지 납세자의 권리는 없었다는 것이 당시 참여예산을 주장했던 시민사회의 문제의식이었다. 내가 낸 세금이 어떻게 쓰였는지 예산정보에 대한 알 권리(투명예산), 내가 낸 세금을 나와 공동체를 위해 어떻게 쓰면 좋겠다고 예산편성 과정에 참여할 권리(참여예산), 내가 낸 세금이 불법 부당하게 낭비되면 납세자의 대리인인 공무원에게 주인으로써 책임을 물을 수 있는 권리(책임예산) 등 납세자의 권리를 통해 재정민주주의를 실현하자는 것이었다.

주민참여예산의 3가지 기대와 3가지 원칙

늦었지만 2011년 지방재정법 개정을 통해 주민참여예산제도가 의무화되고, 전국의 지방자치단체가 참여예산을 시행하고 있다. 촛불혁명으로 출범한 현 정부는 100대 국정과제에 “열린 혁신 정부, 서비스하는 행정-국민이 정책 입안 단계부터 주도적으로 참여하고, 민관협업을 통해 사회문제를 효과적으로 해결”하는 것과 “지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권-주민참여예산제의 확대”를 포함하고 있고, 2017년부터 국가차원에서도 ‘국민참여예산제’를 실시하고 있다.

참여예산을 제안 할 때 우리가 기대했던 것은 세 가지였다.

첫째, 시민의 관심과 참여가 낭비되는 나쁜 예산을 줄일 수 있겠다는 것이다.

둘째, 시민들의 참여로 만들어지는 예산사업은 공무원이 편성할 때보다 시민들에게 좋은 사업이 될 것이라 기대했다.

셋째, 정부나 지방자치단체의 정책은 절대적으로 나쁘고, 혹은 절대적으로 좋은것은 없다. 참여하는 시민들의 숙의와 민주적 토론을 통해 최선의 선택을 만들어가는 것이다. 최선의 결정을 위한 숙의 과정에서 시민들은 민주주의를 학습하고 경험함으로써 재정민주주의를 실현할 것이라 믿었다.

또한 이러한 기대가 충족되기 위해서는 참여를 원하는 주민들은 모두 참여할 수 있어야 하고(참여의 개방성), 좋고 나쁜 예산을 결정할 수 있는 결정 권한이 보장되어야 한다. 그리고 주민들의 결정 과정이 투명하게 공개됨으로서 주민참여로 결정된 예산 사업의 정당성을 확보할 수 있다. 즉 개방성, 결정 권한, 투명성 등 주민참여예산의 3가지 원칙이 주민참여예산 과정에서 관철되어야 한다.

주민참여예산제도 활성화를 위한 제안

이러한 참여예산의 3가지 원칙에 기초하여 현재의 주민참여제도 활성화를 위한 몇 가지 제언을 드린다

첫째, 2010년에 배포된 표준조례는 지방자치단체가 참여예산제를 형식적으로 운영하는 근거가 된 측면이 있다는 점에서 폐기하는 것이 바람직하다.

“법과 제도적으로 거시적인 가이드라인을 제시하고, 3가지 조례 모델(안)은 폐지함과 동시에 지자체 스스로 지역 여건을 고려하여 지역 특성에 맞는 주민참여예산제도가 운영될 수 있도록 우수사례를 발굴하여 인센티브 부여 및 보급 활성화 여건을 조성하는 방안 1)”의 개선 방향은 바람직하다고 판단된다

둘째, 주민참여 예산 범위와 대상은 모든 예산에 대해 주민참여가 이루어져야 하는 것이 가장 적절하다.

예산안 전체에 대한 참여 사례로 2012년 행안부 예산효율화사업에서 참여예산부분 대통령상을 수상한 은평구 사례를 참고할 수 있다. 은평구는 2010년 말 “주민참여기본조례를 제정”하여 주민참여위원회 내 참여예산위원회를 배치하여 시민참여예산위원회를 시민참여운영위, 정책기획위원회, 구정평가위원회 등과 연계 운영하여 주민참여 전반의 연계성, 효과성을 강화하였다.

은평구는 전체 예산안, 주요사업 주민 검토를 의무화하여 일반회계 전체 예산요구를 검토(인건비, 보조금 제외)하여 2011~2012 부서의 예산 요구안 중 132억 원을 조정(추경 포함)하고, 2012년부터 주요 사업계획의 주민위원회 검토를 의무화하였다. 서울시도 전체 예산에 대해 참여하는 예산위원회를 운영하고 있다.

셋째, 지역회의 기능과 역할을 강화할 필요가 있다.

주민참여 예산의 핵심 과정은 ‘주민 의견 수렴-우선 순위 결정’이다. 보통 주민의견 수렴은 지역회의를 통해 결정된다. 이에 대한 우선 순위 결정은 주민참여예산위원회(분과회의)의 기능과 역할이다. 좋은 사업을 결정하기 위해서는 좋은 제안이 전제되어야 한다. 이런 측면에서 지역회의 기능과 역할이 중요하다.

지역회의는 우선 주민 의견 수렴을 위한 제반 역할 기획 및 집행 단위로 기능해야 한다. 지역 현장으로부터 주민 의견을 수렴하는 개방성에 있어 가장 핵심적 역할을 담당해야 한다

다음으로 수렴된 주민 의견에 대한 우선순위를 결정한 후 참여예산위원회에 제출하는 것이 적절하다. 권한 부여 없는 참여는 참여 동기가 저하될 수 있다.

마지막으로 소규모 현안사업에 대한 결정권을 부여하는 것이 바람직하다. 읍면동별 사안은 굳이 참여예산위원회에서 다시 논의할 필요가 적다. 다만, 소규모 예산사업 결정에 집중되어 의견 수렴 활동이 축소될 우려가 있기 때문에 소규모 사업예산 범위를 최소한으로 규정하는 것이 필요하다.

넷째, 참여예산 평가 및 환류를 위한 연구회의 기능과 역할이다.

참여예산제도는 한 술에 배부르기보다는 지속적 발전 과제를 안고 있으므로, 평가 및 환류는 참여예산 발전에 있어 핵심 과정이다. 참여예산위원회와 지역위원회 역할 이외에 예산학교 등의 기획 및 실무, 1년간 모니터링 및 평가, 개선방안 제안 등 참여예산의 지속가능성을 위해 연구회(혹은 지원협의회)는 매우 중요한 기능을 수행하고 있다. 행정에 과도하게 부여된 실무 역할을 경감하고 참여예산 전반에 대한 민간주도성과 민관협력 강화를 위해, 추진단 구성도 고려해 볼 만하다

서울시와 성북구, 서대문구, 경기도의 안양시, 수원시, 안산시, 부천시 등 일부 지방자치단체들은 일차적으로, 예산편성안에 대한 의견수렴 정도 평가, 예산 확정 후, 전체 진행과정에 대한 평가 워크숍 등 개최 후 다음 해 참여예산 운영과정에 반영하는 형식으로 운영하고 있다.

다섯째, 참여예산 활성화를 위한 바람직한 주민참여 주기이다.

참여예산위원회 등 참여예산 기구를 구성하고 활동을 시작하는 시기는 참여예산에서 매우 중요하다. 예를 들어 참여예산 위원회를 3월에 구성하고, 참여예산학교 수료 시민을 자격 요건으로 한다면 예산학교를 1-2월에 개최하여야 한다.

또한 참여예산 활동이 “일상의 민주주의를 구현 한다”는 취지를 살리려면 충분한 ‘숙의’의 시간이 필요하고 이 또한 참여예산의 주기와 맞물려 있다. 좋은예산센터에서 제안하는 바람직한 주민참여예산 주기는 [그림 3]과 같다.

마지막으로 행정의 참여예산 지원의 핵심은 ‘전담인력’의 배치와 업무 기간의 보장이다.

주민참여예산은 예산편성권을 가지고 있는 지방자치단체장이 그 권한을 주권자인 시민들에게 돌려주는 것이다. 때문에 지방자치단체장과 담당 공무원들의 정치 철학과 의지에 따라 주민참여의 폭과 깊이는 달라질 수밖에 없다.

그러나 대부분의 지자체는 주민참여예산제도에 대한 전담인력을 배치하지 않고 있으며, 공무원 1인이 다른 업무와 병행하여 담당하고 있다. 이는 결국 주민참여예산제도 운영에 담당자가 소극적 자세를 갖게 할 수 있으므로, 주민참여예산 활성화를 위해서는 담당 인력의 추가 배치가 필요하다. 또한 참여예산위원 임기 등을 고려하여 최소한 4년 이상의 근무를 보장하고, 참여예산업무를 기피하는 공무원의 분위기를 고려하여 인사상의 인센티브를 주는 것도 필요하다.

• 1) 주민참여예산제도 활성화 방안 대토론회(2018.3.16. 행안부 재정정책과)

  출처: 지방자치 이슈와 포럼 2018 June vol. 19