강원도의회 정책Letter

지역의 위기와 초광역권의 부상

• 세계 각국은 단일 대도시 성장 모델에서 벗어나 연계를 기반으로 하는 다핵화된 광역적 공간 전략을 추진 중
  • 셰계경제는 거대 도시권을 중심으로 지속적으로 성장하고 있고, 인구 1천만명이 넘는 메가시티(mega-city)는 2018년 33개에서 2030년 43개로 증가할 것으로 예상(UN2018)
  • 경제공간 단위의 세계화 및 광역화와 관련하여 메가시티, 세계도시(global city), 글로벌도시지역(globac city-region), 메가시티 리전(mega-city region), 슈퍼리전(super region), 다중심도시지역(polycentric urban region)등의 정책개념으로 등장
• 우리나라는 인구·생산·소득 등 수도권 집중은 강화되는 반면, 비수도권은 지역경제 침체, 인재유출, 지역대학붕괴, 심지어 지방소멸까지 논의도리 정도로 위기에 봉착
  • 총 국토면적 11.8%의 수도권에 전 국민의 50% 이상이 거주, 권역별로는 2017년 영남권에서 마이너스 성장을 시작, 2019년 호남권, 2033년 수도권, 2038년에는 중부권까지 모든 권역에 마이너스 정장이 확대될 것으로 예상(통계청2019)
  • 경제·행정·문화·사회 기능을 공간적으로 광역화·통합함으로써 지방의 인구절벽·지방소멸에 대응하고, 지역의 성장동인을 발굴·육성할 수 있는 초광역적 공간 전략 모색 시급

초광역권의 개념과 특징

• 일반적으로 초광역권이란 '행정구역은 구분되어 있으나 일상생활 또는 경제활동이 기능적으로 연계되어 있는 공간집적체'를 의미
  • 광역권에 대한 관심은 복수의 도시-지역들이 인구성장과 외연적 확산등을 통해 인근지역과 섞이면서 연속성을 가진 하나의 거대도시·경제권역으로 병합되는 현상이 관찰되면서부터 시작
  • 이러한 현상은 특히 교외화 등으로 도시의 외연적 확대가 빠르게 진행된 미국에서 일찍부터 관찰되었는데, 고트망(Gottmann)이 1961년에 관찰한 미국 보스턴-워싱턴 회랑지역(Bos-Wash)이 그 대표적 사례

초광역원의 특징

• 기존 문헌에서 공통적으로 제시하고 있는 초광역권의 특징은 중심성과 연계구조임
  • 중심성은 공간집적체의 중심기능, 수직적·수평정 네트워크가 교차하는 노드(node)적 속성을 의미, 연계는 거점과 주변지역의 연계, 도시와 주변지역 간 연계, 도시와 도시 간 연계 등 권역 내 ·외에서 발생하는 동적인 흐름(flow)을 의미
• 초광역권에 대한 공간 확정 어려움과 행정구역과의 불일치
  • 초광역권은 경계가 없는 'edgeless city'(Lang 2003)이며, "새로운 경제·사회적 스케일로 기능 "(OECD 2019, 2)하는 공간 집약체
  • 도시와 지역은 ①사람(통근·쇼핑·래저를 위한 일상정이동, 문화및 여가활동을 위한 이동·이사 등),②상품(기업 간 제조 및 중간재 교류), ③서비스(은행·교육·헬스·비즈니스 등) ④캐피탈 및 자산(투자,세금,토지 및 부동산 보유), ⑤오염(수자원, 오염원 배출, 수질오염 등) ⑥환경자원(수자원·미네랄) ⑦지식(기술적 정보, 사회적 아이디어, 경험 등) ⑧사회적 규범·가치·정체성 등 다양한 연계활동을 통해 광역적 권역을 형성 (Davoudi 2010, 51-52)
  • 초광역권은 상황과 여건에 따라 역동적으로 변화하는 속성을 지니며, 연계활동의 다양성으로 인해 초광역권의 공간적 버뮈와 행정구역이 상호 불일치하게 되는 현상이 야기됨
• 규모의 거대성보다 다양한 스케일(scale)에서의 연결성 중시
  • 초광역권은 지리적 현상이면서 정책적 산출물이라는 양면성을 가지므로 현상과 실제 정책추진간의 간극 조정 필요
  • 초광역권의 경쟁력은 인구 규모가 아니라, 지역이 가진 기반과 다양한 스케일에서의 연결성에 있음
  • 지역 내의 다양한 주체들이 주변지역과 맺고 있는 산업적·기능적 관계와 연결에 기반해서 유연하고 전략적으로 방향을 설정해 나갈 수 있는 탄력적 접근이 필요함을 의미

우리나라 초광역권 정책추진 현황 진단

초광역권 공간전략은 1970년대부터 균형발전을 위해 추진한 수단 중 하나

• 우리나라는 2000년대에 들어 초광역적 공간발전 전략을 본격적으로 도입했으나, 공간전력의 부재, 중앙정부 주도로 인한 시·도의 관심부족, 사업 범위의 인위적 설정과 유연성 부조그 나눠먹기식 예산배분, 성과 중심의 단기사업 추진 등 한계가 드러나고 있음

[표 1]국토종합계획의 초광역적 공간전략 변천

기존 초광역 정책의 진단과 과제

• 공간전략의 부재
  • 기존 초광역권 정책은 공간정책이 아닌 산업지원정책을 강조하여 장기적 관점의 공간전략은 수립되지 못한 채 소수 기업의 성장에 기반한 낙수효과만을 기대
• 중앙정부 주도로 인한 저조한 관심
  • 그간 초광역권 정책은 지자체 간 협력적 거버넌스가 부족한 상태에서 탑다운(top-down)방식으로 추진, 광역지자체 간 협력구조가 미흡한 상태에서 초광역 연계사업을 발굴할 수 있는 시간 및 지자체 간 협력해야 할 동기부여와 인센티브 부족
• 사업범위의 인위적 설정과 유연성 부족
  • 광역경제권 공간범위를 중앙정부가 행정구역 단위로 설정하여 광역경제권 공간범위가 지역경제권과 불일치 발생
• 나눠먹기식 예산 배분
  • 가시적 성과를 얻을 수 있는 소위 '돈외는 사업'에만 집중하게 되어 지자체 간 유사한 사업을 계획하게 되고 자연스레 중복투자 문제가 발생
• 성과 중심의 단기사업 추진
  • 지역안배를 고려한 대규모 토건사업, 성과 중심 단기사업으로 추진되어 실질적인 지역 성과 기여도가 낮고, 초광역권에 대한 장기적 지원제도가 미미하여 정권 기간 내 사업을 추진하려고 하는 이해당사자들의 조급성 확대

초광역 연계 발전을 정책 제언

광역권 성공을 위한 기본방향

• 행정경계를 넘어서는 이슈 중 우선 협력이 필요한 이슈에 대해서는 명확한 목적 아래 지역이 주도하여 추진하고, 중앙정부는 국가균형발전을 선도할 수 있도록 초광역권에 대한 종합적 지원 필요

초광역권 육성을 위한 5대 전략

• (압축 compact) 지방 대도시의 중추거점 기능 강화
  • 초광역권은 국제적 핵심거점이자 대도시권 중심의 광역화된 생활 공간의 중층적 의미를 가지므로 수도권에 대응 할 수 있는 지방 대도시의 중추거점 기능을 우선 강화할 필요
• (연결 network) 지방 대도시권 중심의 광역교통망 확충
  • 대도시와 주변 지역이 공동 성장할 수 있도록 초광역적 연결 구조 확립 필요. 지방 대도시권을 중심으로 광역교통망을 확충하여 인재·자본·일자리의 선순환구조 구축 필요
• (다양성 dicersity) 산업 다양성 확대를 위한 산업기반 강화
  • 5+2 광역경제권 지역별 선도산업은 신성장동력사업 위주로 추진돼 지역 주력산업과 연계성이 낮고 지역경제 활성화에 미흡했다는 평가
    • 4차 산업혁명 등 산업구조 변화를 고려해 다양한 산업기반 구축 및 청년 노동력에 대한 정주여건 개선 필요
• (거버넌스 governance) 초광역권 협력체계의 구축
  • 초광역권은 행정구역 결합이 아닌 공간적이슈, 이해관계 등에 의해 역동적 변화 속성을 지니므로 이를 조정할 수 있는 거버넌수 구축이 매우 중요
    • 1개 지역이 감당하기 어려운 이슈, 파급효과가 여러지역에 미치는 이슈, 집중투자로 효과를 얻을 수 있는 이슈, 행정구역을 초월하여 공동의 이익을 획득할 수 있는 이슈 등에 대한 초광역적 협력구조 확립
• (유연성 flexibility) 목적과 필요에 따라 유연하게 초광역권 설정
  • 지역 주도로 목적과 필요에 부합하는 초광역권을 설정하고, 교통·환경·주택·경제·재난 등 행정구역을 초월하는 문제에 대해서는 공동으로 대응필요