강원도의회 정책Letter

도시재생사업에서 선순환의 개념과 조건

• (개념)도시재생사업을 선순환과 관련된 기존의 다양한 이론적 관점에서 검토한 결과, 지속가능성과 주민참여, 수익 모델 지역사회 환원 및 내발적 발전 등 도시 재생사업 선순환을 바라보는 다양한 분야의 관점이 존재
  • '도시재생사업 선순환 구조'란 도시재생사업 추진 및 운영 과정에서 적절한 주체·자원·수단·지원을 갖추어 지속가능한 사업추진을 통해 도시재생새업의 성과가 지역사외에 환원되는 구조를 의미
• (주요 조건)도시재생사업의 지속가능한 추진과 운영, 그리고 이를 통한 선순환 구조 확립을 위해서는 계획의 수립부터 사업추진 및 운영단계에 이르기까지 도시재생사업의 주체 및 사업수단을 구분하여 주요 조건을 도출할 필요
  • (주체적 측면) 선순환을 위한 조건으로 가장 많이 논의되는 부분은 운영관리단계에서 주체의 발굴과 육성이며, 최근까지 도시재생회사, 마을관리 사회적협동조합, 도시재생 중간지원조직 등 다양한 주체 역량 강화 강조
  • (수단적 측면) 주거지 재생사업의 수익성 확보 한계로 특정(거점) 시설 및 프로그램에 한정하여 재원조달, 지역자산화, 민관협력 중요시(윤주선·이여경2017; 이태희2018; 민승현·이슬이 2019)
• (선순환 구조와 주요 조건)기존 도시재생사업의 선순환 구조를 다루는 선행연구들은 개별 단위사업부터 시작하여 도시재생사업구역, 이를 넘어서는 지역경제까지를 고려하는 폭넓은 스펙트럼을 포괄
  • 도시재생사업에서는 하나의 공간단위, 또는 활성화계획의 중심이 되는 단위사업을 중심으로 하는 지속가능한 사업추진이 지역사회 선순환 구조를 구축하는 중요한 축이 됨
  • 도시재생사업이 공공성과 지속가능성을 담보하면서 사업이 운영되는 과정을 '도시재생의 선순환 구조'로 보고, 운영관리단계에 선순환 구조를 확보하기 위해서 주체·수단적 측면의 주요 조건을 단계별로 도출([표1]참조)
[표 1] 도시재생사업 선순환 구조와 주요 조건



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주:1 도시재생회사(Community Refeneration Corporation: CRC)는 도시재생사업을 중심으로 연결된 지역 주체들이 사업 이후에도 도시재생 활동을 이어가고 관련 시설을 운영·관리하면서 지속적인 도시재생의 구심적 역할을 하는 기업을 의미함
출처: 임상연 외 2020,28

도시재생사업 선순환 관련 정책

• (법·제도)「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하 도시재생특별법)에서 사회적 경제조직 등이 주요 역할을 할 수 있도록 도시재생 마을기업, 사회적기업 지정 및 지원제도 구축, 민간참여를 위한 기금 등 주체육성과 참여유도
• (중앙정부 정책) 국토 교통형 예비사회적기업, 도시재생회사 및 협동조합의 육성 등 사회적경제조직 육성정책이 주를 이룸 (관계기관 합동 2018)
  • 그밖에 민감참여 활성화를 위해 토지신탁 방식 활용, 사회성과연계채권, 크라우드 펀딩, 임팩트 투자펀드 등 자금 지원 조달방식을 발굴하여 다양한 사업방식과 주체가 발굴될 수 있도록 사업 모델 제시
  • 다양한 주체와 민간 재원조달 모델을 발굴하고 있으나 관련된 법·제도적 기반이 부족하고, 재원조달정책의 대부분이 지역의 주체나 비즈니스 모델 기반의 위주로 구성되어 있어 역량에 따라 활용하는 데 한계
  • 사회적 금융제도와의 결합 없이는 사업 적용에 한계가 드러나 이를 위한 법·제도 보완 필요
• (지자체 정책) 중앙정부의 「도시재생뉴딜 로드맵」사업 모델을 도시재생사업 활성화계획에 반영하는 수준이지만 몇몇 지자체는 자체적으로 선도적 사업을 추진 중
  • 서울시의 경우 서울형 도시재생기업 육성, 온동네 경제 공동체 활성화 사업, 사회공헌협력 모델, 가꿈주택사업 등을 자체적으로 추진 중
  • 목포시는 도시재생 시민신탁을 활용한 시민주도의 도시재생사업, 군산은 민간주도의 자생형 도시재생 스타트업 육성사업 등 지자체의 다양한 정책 모델 발굴
  • 지역에 따라 지역에서 발생하는 갈등 문제, 초기 자본금 마련의 어려움, 수익환원의 방안 미비, 공동체 신탁 활용 등에 대한 법·제도 기반 부족 등이 한계
  • 지역의 선순환 구조를 위한 사회적 금융의 역할 강화와 사업추진 과정 주도, 사업 이후 모니터링을 위한 지원주체 발굴 요구가 증대

도시재생사업 선순환 구조 사례 분석

• (세부사업 유형 선정)도시재생 세부사업 유형은 사업 수나 사업비 비중이 높고 사업 집행이 이루어진 사업으로 한정하되, 선순환을 위하여 타 사업과의 연계성이 높고 지역 주도의 운영관리가 효과적일 수 있는 사업으로 선정
  • 주택정비, 커뮤니티·인프라, 마을활력사업 중 ①주택정비 관련 사업에서는 집수리, 불량노후건축물 정비, 빈집정비사업, ②커뮤니티·인프라 관련 사업에서는 거점공간(어울림플랫폼 조성), ③마을활력사업에서는 일자리 창출 및 창업 지원, 마을기업, 지역 특성화 사업 등을 선정
• (사례지별 세부사업 선정)심층 분석 대상이 되는 세부사업은 4개 사례지역에서 선정 기준과 추진실적 분석 결과를 토대로 각 3개씩 총 12개 선정
[표 2] 사례지별 주요 선순환 관련 주요 단위사업 내용



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주: ◎ 중점사업, ○ 일반사업.
출처: 임상연 외 2020,27 (원자료 순천시 2017; 영주시 2017; 영도구 2020; 서대문구 2019 내용을 바탕으로 저자 작성

• 4개 사례지역의 활성화계획, 연차별 추진실적평가 내용을 비교한 결과, 수립된 활성화계획 대비 연차별 목표 달성도는 전반적으로 낮게 나타남
  • 주요 요인으로는 활성화계획 구성 미비에 따른 고시 지연, 주민 미동의(부동산 가격 상승에 대한 기대 등)에 따른 부지확보 어려움, 주민 변심 및 거점시설 기능 변경 등에 따른 계획 변경 등임
  • 국비지원 기간(우리동네살리기 3년, 주거지지원형 4년, 일반근린형 5년 등) 동안 활성화계획 변경, 부지매입, 부지확보에 대부분의 시간이 소요되어 국비 지원이 종료되었다고 하더라도 바로 자생적 운영관리단계로 넘어가기에는 현실적으로 어려움
• 그럼에도 불구하고 2014년 선도사업은 국비 지원을 종료하고 어느 정도 운영관리단계에 진입했고, 2017년 뉴딜사업은 계획변경 및 사업 추진을 동시에 실시하고 있는 과정에서 여러가지 변화를 겪고 있는 것으로 나타남
  • (계획수립단계) 주및협의체를 통하여 주민의견을 수렴·반영하고, 동시에 사업 참여에 대한 주민들의 설득과 이해 과정을 통해 변심과 갈등을 최소화하고 조정, 비즈니스 전문가 참여와 전문 교육 필요
  • (사업추진단계) 역량강화 사업과의 유기적 연계를 통한 지역 맞춤형 사업 발굴, 현장 수요를 반영한 계획수립, 사업 과정에서 지역의 상황과 환경변화에 대응한 사업계획의 유연한 변경 필요
  • (운영관리단계) 구심점이 될 수 있는 주체의 육성과 공간의 마련, 일정 수준의 정부 지원과 참여주민 및 이해관계자들의 주체의식 함양
[그림 1] 도시재생사업 선순환 구조 실현을 위한 주요



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출처: 임상연 외 2020, 120.

도시재생사업 선순환 구조 실현방안

• 도시재생사업 선순환을 위한 기본원칙으로서 ①도시재생사업의 공공성에 대한 인식 제고, ②사업의 지속가능성에 대한고려, ③지역사회 환원에 대한 고려 등을 필수적으로 반영
  • (공공성) 도시재생사업의 선순환이 물리적인 환경 개선과 사업의 지속가능성뿐만 아니라, 주민활동 역량의 증대라는 숨겨진 가치(hidden value)를 포괄한다는 사실 인식과 공감대를 형성
  • (지속가능성) 사업추진 과정을 거치면서 지역주민들이 도시재생사업의 주체로서 책임감과 주민의식을 가지고 참여할 수 있도록 유도하여 서비스의 공급자로서의 역할을 담당할 수 있도록 의식전환
  • (지역사회 환원) 공공성과 지속가능성에 비해 그간 논의가 적었던 지역사회 환원을 위한 구체적인 제도적 장치와 방안 마련
[표 3] 도시재생사업 선순환 관련 기본원칙(예시)



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주: 도시재생사업 선순환과의 관련도 ◎높음, ○ 보통, - 낮음.
출처: 임상연 외 2020, 127(원자료는 연구내용을 바탕으로 원내 연구진 협의를 겨처 도시재생 선순환 관련 기본 원칙을 예시적으로 제시).

• (주체별 역할 지원방안) 중앙정부 및 지자체, 도시재생 중간지원조식, 민간·사회적 경제 분야로 구분하여 주체별 역할 지원방안 제시
  • (중앙정부 및 지자체) 도시재생 분야 전문직 공무원 적극 영입, 비즈니스 관련 전문가 컨설팅 지원방안 마련, 지자체의 시설물 운영관리 역할 강화
  • (도시재생 중간지원조직) 지역 밀착형 코디네이터 및 활동가 육성, 운영관리조직 담당 혁심리더 육성, 운영관리단계에서 봉사자풀(pool) 운영방안 모색
  • (민간·사회적 경제 분야) 리노베이션 스쿨 등 붐업(boom-up)프로그램 적극 활용, 도시재생 사업 연계 사회적 경제 생태계 조성, 운영관리 모델 다각화
  • (지역주민) 공유자산에 대한 책임성 강화와 참여주체 비용 부담, 공모사업을 통한 역량 강화 및 자격요건 개선 및 지원
• (재원조달 관련 개선방안) 기금 지원방안 개선, 지역기금화·지역자산화 전략, 지방비 지원방안 의무화
• (도시재생 성과관리방안) 도시재생사업 선순환 관련 지표 발굴 및 적용, 도시재생사업 선순환 관리체계 마련
  • 도시재생 평가체계에 선순환 관련 지표제공, 순간계획을 포함한 도시재생 활성화 계획 수립 의무화, 도시재생사업 선순환 모니터링체계 마련, 선순환 관련 부처·부서 간 협력체계 구축, 사회성과 연계체계로의 변화 유도
• (법·제도 개선방향) 가이드라인상 도시재생사업 기간 변경, 도시재생활성화계획 변경절차 간소화, 도시기본 계획과 정비계획이 연계된 계획추진 방향 모색, 객관적인 도시재생사업 평가를 통한 선별적 지원방식 모색

• 참고문헌

  관계기관합동, 2018. 내삶을 바꾸는 도시재생 뉴딜로드맵. 8월 27일, 보도자료
  민승현·이슬이. 2019. 중심시가지형 도시재생활성화지역 내 공공임대시설 확보방향 서울:서울연구원.
  순천시, 2017. 순천시 도시재생선도지역 근린재생형 활성화계획 변경(안). 순천: 순천시.
  영도구, 2020. 부산광역시 영도구 봉래2동 도시재생뉴딜 시법사업 실행계획 변경(안), 부산:영도구.
  영주시, 2017. 영주시 도시재생선도지역 근린재생형 활성화계획 변경(안). 영주: 영주시.
  윤주선·이여경 2017. 민관협력사업을 통한 자립형 도시재생 방안 연구. 세종: 건축도시공간연구소
  이태희, 2018. 도시재생사업의 지속가능 전략에 대한 연구 경기: 수원시정연구원.
  서대문구, 2019. 서울특별시 서대문구 천연충현 도시재생활성화계획(안)-일반근린형. 서울: 서대문구.