강원도의회 정책Letter

1. 들어가며

• 공공기관 지방이전정책은 2005년에 이전계획이 수립된 이후 2019년에 마지막 공공기관이 이전하며 마무리된바, 정책에 대한 단기적인 성과평가가 필요한 시점임.
  • 전국 409개 공공기관(2005년 기준) 중 85%에 해당하는 346개 공공기관이 수도권에 소재하고 있어 지방분산의 필요성이 제기됨.
  • 2005년에 이전 대상 기관과 이전지역, 이전방안 등이 포함된 공공기관 지방이전 계획이 확정됨.
  • 대부분의 기관이 이전한 2017년부터 ‘혁신도시 시즌2’ 정책이 시행 중
  • 2019년에 한국과학기술기획평가원이 충북혁신도시로 이전하며 모든 이전을 완료함에 따라 정책의 목표를 달성하였는지에 대한 성과평가가 필요함.
• 공공기관 지방이전정책의 주된 목표는 수도권 소재 공공기관의 운영에 소요되는 직ㆍ간접 비용의 절약 및 미발전지역의 성장을 통한 지역 간 균형발전임.
  • 공공기관의 지방이전을 통해 직접적으로는 기관의 임대료 등의 비용을 절약할 수 있으며,간접적으로는 수도권에서의 혼잡비용을 감소시킬 수 있음.
  • 윤성도ㆍ이성우(2007)에 의하면 6,180억원에서 1조 320억원 정도의 혼잡비용을 절약할 것으로 추정
  • 다만, 김영덕ㆍ조경엽(2006)에 따르면 우리나라의 GDP는 2조 3,644억원 감소할 것으로 예상
  • 이러한 GDP의 감소에도 불구하고 공공기관 지방이전은 미발전지역의 성장을 촉진하며, 더 나아가 국가균형발전에 이바지할 수 있음.
• 본 연구에서는 공공기관 지방이전의 직접적 기대효과인 ‘이전 공공기관 연관 산업의 일자리 증가’ 및 ‘관련 인구의 지방분산’을 확인하고자 함.
  • 공공기관 이전을 통해 공공부문 일자리를 재배치하면, 연관 분야의 파급효과로 인한 지역의 민간일자리 증가를 기대할 수 있음.
  • 이를 통해 이전지역의 인구가 지속적으로 증가하여 궁극적으로 지역발전을 도모
  • Glaeser(2000)와 Duranton and Puga(2004) 등의 연구에 따르면, 일자리 재배치가 도시의 인구를 증가시키는 데는 집적효과에 의한 혁신이 가장 중요하며, 상당한 노력과 오랜 시간이 걸림.
  • 특히 지식기반산업1)은 민간고용 증대효과가 높아 지역발전에 더 크게 기여할 수 있어 그 중요성이 강조됨(OECD, 2002).
  • 본 연구에서는 집적효과를 확인할 수 있는 지식기반산업의 고용효과를 보다 자세하게 추정하고, 인구효과도 함께 확인하고자 함.

2. 공공기관 지방이전 및 혁신도시의 배경

• (공공기관 지방이전정책은 참여정부에서 추진되어 2005년에 이전계획이 수립ㆍ확정됨.
  • 2003년 6월, 노무현 대통령은 대구에서 행정수도 이전과 공공기관 지방이전을 통해 비수도권의 발전과 지방분권을 도모하겠다는 구상을 밝힘.
  • 같은 해 12월, 「국가균형발전 특별법」과 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」이 국회를 통과하여 공공기관 지방이전의 법적 근거가 마련됨.
  • 다만, 2004년에 「신행정수도의 건설을 위한 특별조치법」이 위헌으로 결정됨에 따라 행정중심복합도시 건설로 계획이 수정되며 다소 시간이 지체됨.
  • 2005년 3월, 행복도시 건설과 공공기관 이전지역 등을 포함한 이전계획이 수립되었으며 광역시ㆍ도 간 논의와 협약을 거쳐 6월에 최종 확정됨.
• 수도권에 소재해야 할 특별한 사유가 없는 공공기관이 이전 대상 기관으로 선정되었으며, 최종적으로 전국 153개의 기관과 약 5만명에 달하는 인원이 혁신도시 등으로 이전함.
  • 수도권 집중 해소와 지역특성화 발전을 위하여 수도권에 소재해야 할 특별한 사유가 없는 모든 공공기관을 이전 대상으로 함.
  • 2005년 기준 전국의 409개 공공기관 중 약 85%에 해당하는 346개 공공기관이 수도권에 소재
  • 수도권 소재 공공기관 중 176개 기관이 이전 대상 기관으로 선정되었으며, 통ㆍ폐합등을 거쳐 최종적으로 153개 기관이 개별 이전하거나 혁신도시로 이전함.
  • 혁신도시로 이전한 인원은 약 4만 4천여 명으로, 개별 이전을 포함하면 5만명이 넘는 인원이 이전
• 전국적으로 10개의 혁신도시가 신시가지형과 신도시형 등으로 건설되었으며, 총 10조원 이상의 사업예산이 책정됨.
  • 전국 16개 광역시ㆍ도 중 수도권과 행정중심복합도시가 위치한 충남ㆍ대전을 제외한 11개 시ㆍ도에 10개의 혁신도시가 건설됨.
    • 광주와 전남이 통합하여 하나의 혁신도시를 건설
  • 부산만이 유일하게 도심을 활용한 재개발형으로 개발되었으며, 대구ㆍ울산 등은 신시가지형, 강원ㆍ충북 등은 신도시형 등 세 가지 유형으로 개발됨(표 1 참조).
  • 총사업비 예산은, 이전 인원이 가장 적은 제주를 제외하면 재개발형으로 개발된 부산이 약 4,500억원으로 가장 적었으며, 신시가지형과 신도시형으로 개발된 혁신도시에는 평균적으로 1조원 이상의 비용이 소요
  • 최종적으로 총사업비는 10조 5천억원에 육박하였으며, 2015년 기준 9조원 이상이 집행됨.
[표 1] 혁신도시별 개발유형 및 총사업예산 규모



주: 1) 모도시 인구는 혁신도시가 속한 광역시나 시군의 2021년 6월 기준 인구를 의미함.
2) 총사업예산은 2015년 말 기준임.
자료: 국토교통부(2016; 2021).

3. 공공기관 지방이전의 인구효과

• 공공기관 지방이전으로 혁신도시의 인구는 증가하였으나, 부산을 제외한 대부분의 혁신도시는 당초의 계획인구를 달성하지 못하고 낮은 가족동반 이주율을 보이며 질적 정주여건 제고에 한계를 나타냄(그림 1 참조).
  • 혁신도시는 양질의 주거와 교육ㆍ문화 환경 등 개선된 정주여건을 갖춘바, 혁신도시의 인구가 꾸준히 증가한다면 지역발전의 거점 역할을 수행할 것으로 예상됨.
  • 2021년 6월 기준, 부산과 전북을 제외한 혁신도시는 당초 계획인구에 미치지 못하였으며, 가족동반 이주율 또한 낮음.
  • 특히 진천ㆍ음성의 충북혁신도시는 계획인구 대비 80%를 하회하는 저조한 계획인구 달성률을 보였으며, 가족동반 이주율도 혁신도시 중 유일하게 40%대에 그침.
  • 계획인구 달성률과 가족동반 이주율은 주택과 학교 건설 등 양적 정주여건보다는 교육과 의료 등의 질적 정주여건에 따라 달라지는 것으로 보임.
• (사례지별 세부사업 선정)심층 분석 대상이 되는 세부사업은 4개 사례지역에서 선정 기준과 추진실적 분석 결과를 토대로 각 3개씩 총 12개 선정
[그림 1] 혁신도시별 계획인구 달성 현황 및 가족동반 이주율



주: 계획인구 달성률은 2021년 상반기 기준이며, 가족동반 이주율은 2020년 상반기 기준임.
자료: 국토교통부(2020; 2021).

[그림 2] 혁신도시의 이동지역별 및 이동사유별 인구이동



주: 광역시에 건설된 혁신도시는 제외함.
자료: 통계청, 「국내인구이동통계」, 각년도.

• 이동지역별 인구이동(그림 2, 좌)을 살펴보면, 2014년부터 수도권으로부터의 인구유입이 증가하였으나 2018년 이후에는 주변지역으로부터 유입이 더 늘어나 수도권으로부터의 인구유입이 지속적으로 나타나지 않음.
  • 혁신도시로의 이전은 2012년부터 시작되었으나 대부분의 이전이 2014년과 2015년에 집중됨.
  • 혁신도시는 인구유입이 활발한 지역은 아니었으나 평균적으로 2014년부터 인구가 급격히 유입되기 시작하였으며, 2015년에 가장 많은 사람들이 혁신도시로 이동하였음.
  • 이동지역별 인구이동을 살펴보면, 2014년부터 2016년까지는 시ㆍ도 간 인구이동이 급격히 증가하였으며, 특히 수도권으로부터의 순유입이 두드러짐.
  • 2018년부터 수도권으로의 순유출이 시작되었으며, 시ㆍ도 간 이동에 비해 시ㆍ도 내 이동이 상대적으로 높은 비율을 차지하여 주변지역으로부터 인구가 유입되고 있는 것으로 판단됨.
• 이동사유별 인구이동(그림 2, 우)에서는 대체로 주택이나 가족과 관련한 사유로 순유입이 나타나, 양적 정주여건 향상으로 인한 주변지역으로부터의 유입이 두드러짐.
  • 2013년까지는 직업 관련 사유로 인구의 순유출이 일어났으나 2014년부터 순유입으로 전환됨.
  • 다만, 직업 관련 사유로 인한 인구이동은 지속적이지 않아 2017년부터는 순유입이 크게 줄어듦
  • 혁신도시로 유입되는 주된 사유는 주택과 가족 관련 사유이며, 이로 인한 인구유입이 꾸준히 나타나고 있음.
  • 결론적으로, 직업 관련 사유로 2014~16년 기간 동안 수도권으로부터 인구가 유입되었으나, 그 이후에는 주택과 가족이 주된 사유로 나타나며 시ㆍ도 내 순유입이 증가했음.

4. 공공기관 지방이전의 민간일자리 증대효과

• 공공기관 지방이전으로 인한 인구 증가가 단기적으로 확인되었으나, 이 효과가 지속되어 수도권의 인구가 꾸준히 유입되기 위해서는 일자리 창출이 필요한바, 이에 대해 확인하고자 함
  • 수도권으로부터의 인구유입은 단기간에 그치고 이후로는 주변지역으로부터의 인구유입이 나타났는데, 일자리는 인구가 지속적으로 유입되기 위한 필수요건임.
  • 일자리효과를 확인하기 위해, 공공부문의 일자리가 증가하였을 때 민간일자리는 얼마나 늘어나는지 살펴볼 예정
  • 민간일자리 증대효과를 산업별로 살펴보아 시사점을 도출하고자 함.
  • 즉, 공공부문 일자리의 재배치로 인해 혁신도시의 일자리가 어느 산업에서 얼마나 늘어나는지를 살펴보고자 함.
• 혁신도시의 고용을 산업별로 살펴보면, 제조업과 지역서비스업을 중심으로 고용은 크게 증가하였으나 지역발전을 도모할 수 있는 지식기반산업의 증가는 두드러지지 않은 한계를 보임(표 2 참조).
  • 혁신도시의 공공부문 고용 증가의 민간일자리 승수효과는 산업별로 다를 가능성이 높음.
    • Moretti(2010)와 Rossi-Hansberg et al.(2019) 등에서 산업별 승수효과는 차이를 보임.
  • 산업을 일반제조업과 지역서비스업, 지식기반산업으로 구분한 후, 10개의 혁신도시에서 평균적으로 증가한 산업별 민간고용을 일반도시와 비교하여 분석함.
  • 민간일자리 증대효과가 없었던 관련 연구와 달리, 혁신도시 내 제조업과 지역서비스업 고용의 증가율이 유의하게 상승함.
    • Faggio and Overman(2014)과 Faggio(2019)에서는 서비스업의 고용 증가와 제조업의 고용 감소가 함께 일어나 민간 순고용은 유의하게 증가하지 않음.
  • 반면, 지식기반산업의 고용창출은 양의 값을 보였으나 통계적으로 유의하지 않아 지속적인 일자리 창출에 한계를 보임.
[표 2] 공공기관 이전의 산업별 고용효과



주: 1) *, **, ***는 각각 10%, 5%, 1%에서 유의함.
2) ( ) 안은 군집강건표준오차를 의미함.
자료: 통계청, 「전국사업체조사」, 2006~18

• 공공기관 이전의 지역별 고용증대효과를 살펴보면, 모든 산업의 고용은 대부분의 지역에서 증가한 것으로 나타났으나 지식기반산업의 고용은 부산과 강원, 전북에서 높게 나타나는 등 지역별 편차가 큼(표 3 참조).
  • 모든 산업의 고용효과가 가장 크게 나타난 지역은 광주ㆍ전남을 비롯하여 강원과 충북, 전북 혁신도시 등이며, 대부분의 지역에서 양의 증감효과를 보임.
  • 다만, 지식기반산업의 경우 부산과 강원, 전북에서는 효과가 컸으나, 그 밖의 지역, 특히 광주ㆍ전남과 울산에서는 유의미하게 감소한 것으로 나타나 지역별 편차가 큼.
  • 이와 같은 지역별 편차는 부산의 영화산업이나 강원도의 의료산업과 같이 이전기관의 산업이 이전 지역의 기존 산업과 시너지를 낼 수 있는가에 크게 좌우된 것으로 보임.
  • 또한 혁신도시의 건설방식(정유선, 2000)에 따라 모도시의 기반시설과 인적자원을 활용할 수 있는가에 영향을 받은 것으로도 보임.
[표 3] 공공기관 이전의 산업별 고용효과



주: 1) *, **, ***는 각각 10%, 5%, 1%에서 유의함.
2) ( ) 안은 군집강건표준오차를 의미함.
자료: 통계청, 「전국사업체조사」, 2006~18

5. 요약 및 정책적 시사점

• 혁신도시의 지속적인 고용창출과 인구유입을 위해서는 대도시의 기반시설과 인적자원을 활용하여 질적 정주여건을 향상시키고 지식기반산업의 고용효과를 증대하려는 노력이 필요함.
  • 혁신도시의 정주여건 향상을 위한 주택과 학교 등의 보급 노력은 혁신도시의 인구를 단기간에 늘리고 제조업과 지역서비스업의 고용을 빠르게 증가시키는 효과를 보임.
  • 다만, 공공기관 이전으로 인한 단기간의 인구 증가와 지역서비스업의 고용창출은 지역발전에 대한 영향이 제한적이며, 이 과정에서 혁신도시 주변지역의 쇠퇴를 가속화시키는 부작용을 초래하기도 함(윤영모, 2018).
  • 혁신도시가 지역의 광역시급 거점도시와 가깝게 위치하는 경우 교육과 의료 등 질적 정주여건 향상에도 도움을 주어 가족동반 이주율이 높게 나타남.
  • 지역의 대도시에 건설하거나 대도시와의 연계가 가능한 주변지역에 건설된 부산과 강원, 전북 등의 혁신도시에서는 일자리 창출효과가 높게 나타남.
  • 지역발전을 위한 광역시급 거점도시의 역할이 중요한바(문윤상, 2018; Rossi-Hansberg et al., 2019), 거점도시와의 연계가 가능하도록 기반시설을 확대하고 인적교류를 활성화 하는 방안을 고려할 필요
• 이전 공공기관은 고학력ㆍ고숙련 일자리가 다수이므로, 이를 활용하여 지역의 특성산업과 시너지효과를 창출할 수 있는 분야에 공공일자리를 배치하려는 노력이 우선적으로 요구됨.
  • 지속적인 지역발전을 위해서는 지식기반산업의 조성이 중요하므로 지역의 특성산업과 시너지효과를 창출할 수 있는 분야에 공공일자리를 배치할 필요
  • 특히 대부분의 공공기관 일자리는 고학력ㆍ고숙련 일자리이므로 이들 일자리가 이전 지역 내 지식기반산업의 기초가 되거나 지역산업과의 연계가 가능한지 판단하는 것이 중요
  • 부산혁신도시는 금융업과 영화산업, 강원은 의료 등 관련 산업이 이전함에 따라 지역의 인적자원과 연계되는 효과를 볼 수 있었던 것으로 추정
  • 지식기반산업의 고용효과를 제고하기 위해 주변 대도시의 기반산업 및 인적자원을 활용할 수 있는 산업의 공공기관을 해당 혁신도시에 우선 배치하려는 노력이 필요

• 참고문헌

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  「2021년 상반기 혁신도시 정주환경 조사결과 발표」, 보도자료, 2021
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  영주시, 2017. 영주시 도시재생선도지역 근린재생형 활성화계획 변경(안). 영주: 영주시.
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  윤성도ㆍ이성우, 「행정중심복합도시 및 혁신도시 건설에 따른 혼잡비용 감소효과 분석」, 『도시행정학보』, 제20권 제3호,2007.
  윤영모, 「혁신도시와 주변지역의 인구이동 특성과 대응과제」, 국토정책 Brief, 693, 국토연구원, 2018.
  이종관, 「지식경제 시대의 일자리 창출 결정 요인: 지역 고용 승수효과 추정」, 최경수 편, 『지식경제 시대의 일자리 창출전략』, 한국개발연구원, 2019(근간 예정).
  정유선, 『신도시형 혁신도시 유입가구의 특성분석과 정책적 시사점』, 국토연구원, 2019.
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  자료

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