vol.73
2022. 11
강원도의회 정책Letter
정책브리프
행정환경변화에 따른
주민개념 재정립의
쟁점과 과제 :
제2주소 도입을
중심으로
기고자김지수한국지방행정연구원 부연구위원
01.행정환경변화에 따른 주민개념 재정립 필요성과 쟁점
- 주민의 개념에 대한 법적 근거
- 「지방자치법」상 주민의 개념에 따르면 '주민'은 '해당 지방자치단체 구역에 주소를 가진자'로 정의 되며, 「주민등록법」제 10조 제2항에 따라 1인1주소 원칙이 적용됨
- 행정환경변화와 주민개념 재정립 필요성
- 행정환경변화에 따른 주민개념 재정립 필요성은 다음과 같은 2가지 관점에서 제기됨
- 시대의 변화에 따라, 사람들의 라이프스타일도 변화되었으며 예를 들어 혁신도시로의 공공기관이전, 5도2촌 라이프, 듀얼라이프등 사실상 2개 이상의 거주지에서 생활하는 인구가 증가됨. 그러나 법적으로 2개의 주소를 둘 수 없기 때문에 이들이 발생시키는 행정수요는 제2의 거주지 지방자치단체가 부담하게 되는 반면, 납세의 의무는 주소지 지방자치단체에 이행하게 되는 문제가 발생됨
- 다른 한편에서 인구감소지역의 경우 인구감소 추세를 전환하기 위한 대안으로 주소이전 없이 거주하고 있는 인구와 단기체류인구 등을 주민으로 포함시킴으로써 주민수를 증가시키는 방안을 검토하고 있음(전북연구원, 2020; 대구경북연구원, 2021)
- 주민개념 재정립에 관한 쟁점
- 위 주민개념 재정립에 필요성에 관한 사회적·정책적 논의에 관해 12명의 전문가 FGI 실시 결과, 제2주소의 허용을 통한 주민개념 재정립은 행정수요 불일치의 문제를 해결할 수 있다는 점은 비교적 명백하지만 과연 인구감소문제를 해결하는데 도움이 될 수 있는지에 대해서는 이견이 있음
- (쟁점1) 주민 개념 재정립을 통해 인구감소지역의 문제를 개선할 수 있는가?
- 또한 제2주소 제도 도입에 따라 소요되는 행정비용 등을 고려하였을 때, 제도 도입의 실익이 있는지에 대한 차원에도 이견이 있음
- (쟁점2) 제2주소 제도 도입에 따른 행정비용과 편익 간의 이익형량은 어떠한가?
02. 쟁점1주민개념 재정립을 통해 인구감소지역의 문제를 개선할 수 있는가?
- 해외 제2주소 주민의 거주경향
- 영국의 경우 주소 등록제도가 없지만 센서스 조사를 통해 정기적으로 부주소를 두는 인구를 집계함
- 인구 1,000명당 제2주소를 가지고 있는 주민은 상대적으로 대도시가 많이 분포되어 있는 동부(East), 런던(London), 남동부(South East), 남서부(South West), 웨일즈(Wales) 지역에 집중되어 있으며, 영국의 수도인 런던의 경우 인구 천 명당 제2주소를 가지고 있는 주민은 185명으로 런던을 제외한 도시 전체 평균31명 보다 압도적으로 많은 것을 볼 수 있음(영국 통계청 자료)
- 프랑스의 경우 2019년 기준 제2주소는 총 1,976천개(개인소유 기준) 정도이며, 이 중 2/3은 60세 이상 가구 소유 이고 전체 60%는 해안가 등 휴양지에 위치하고 있음(프랑스 통계청 자료)
영국의 지역별 제2주소 현황
지역 해당지역
전체인구거주민 중 이중주소를
가지고 있는 주민해당지역인구 1,000명 당
이중 주소를 가지고 있는 주민NORTH EAST 2,596,866 26,731 10 NORTH WEST 7,052,177 85,346 12 YORKSHIRE AND
THE HUMBER5,283,733 72,753 14 EAST MIDLANDS 4,533,222 75,829 17 WEST MIDLANDS 5,601,847 85,430 15 EAST* 5,846,965 122,683 21 LONDON* 8,173,941 166,605 20 SOUTH EAST 8,634,750 184,616 21 SOUTH WEST 5,288,935 130,055 25 WALES 3,063,456 60,965 20 프랑스 지역별 제2주소 비율
03. 쟁점2제2주소 제도 도입에 따른 행정비용과 편익 간 이익형량은 어떠한가
- 제2주소제도 도입의 비용·편익
- 국내의 경우 관련 자료 부족으로 제2주소제도 활용을 할 것으로 예상되는 정책대상집단을 정확하게 예측하는데 한계가 있으나, 최대 약 86만3천명(전국민의 약1.67%)로 예상됨
- 활용에 예상되는 정책대상집단 규모는 비교적 적을 것으로 예상됨
- 전문가FGI 결과 제2주소제도 도입을 통한 지방세 납부액, 주민수 증가에 따른 지방자치단체 재정·인력 등에 대한 편익(B)과 제2주소 신고 및 확인 등을 위한 행정 처리와 제2주소 주민의 권리와 의무 범위에 대한 사회적 갈등 등의 비용(C)을 고려할때 아직은 시기상조라는 의견이 대부분임
- 독일의 경우, 지역에 따라 제2주소에 대한 2차거주지세(Zweitwohnsitzsteuer)를 조례로 채택할 수 있음. 독일의 경우 제2주소를 가지는 주민의 비율은 전체의 약 1.47%이며, 제2주소에 대한 세금부과시 해당지역의 제2주소 이용자 수가 급격히 감소하는 사례가 발견됨(독일통계청, 2015; 슈투트가르트시 통계자료, 2011)
독일의 지역별 제2주소에 대한 세금징수여부 분포와 제2주소지세 도입 후 제2주소지와 주주소지 등록자수 변화
04. 쟁점별 분석결과와 과제
- 쟁점별 분석 결과
- (쟁점1) 제2주소제도의 도입을 통해 인구감소지역의 문제를 개선할 수 있는가?
- 제2주소에 대한 기준을 어떻게 정하는지에 따라서 어떤 지역에 제2주소를 두는 주민이 생길지가 달라질 수 있음
- (쟁점2) 제2주소제도의 도입에 따른 행정비용과 편익간의 형량은 어떠한가?
- 제2주소 제도 도입을 위해서는 비용편익에 대한 분석이 필수적이므로 이를 튀해 제2주소제도 활용가능 인구에 대한 자료축적이 필요함
- 특히 제2주소 주민에 대해 정부서비스의 수혜권을 부여하는데 대하여는 이견이 없으나, 선거권·참여권 등 주민으로서의 주요 권리를 어떤 수준까지 제공하고, 지방세납부 등 주민의 의미는 어떤 수준까지 부과해야 할지에 대한 사회적 합의가 필요함
- 주민개념 재정립을 위한 향후의 과제
- 행정환경변화의 속도가 점차 가속화됨에 따라 주민개념의 재정립은 필요하지만, 제도도입의 효과를 측정할 수 있는 지표개발 및 통계자료의 축적, 사회적 공감대의 형성 등이 전제될 필요가 있음
출처: 한국지방행정연구원 부연구위원_김지수