폭염은 온열질환을 유발하고 사망까지 이르게 하는 무서운 재난이다. 폭염은 다른 재난과 달리 사회경제적 능력, 빈부격차에 따라 그 위험에 대한 노출과 취약성 정도가 달라진다는 특징도 있다. 1)
우리 ｢헌법｣은 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다고 정하고 있다. 특별히 신체장애자 및 질병･노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 국가의 보호를 받도록 정하고 있다(제34조제5항･제6항). 이에 따라 국가는 폭염으로 인한 국민의 건강과 생명의 위험을 관리할 다양한 정책을 추진･시행하고 있다.
특히, 국회에서는 재난으로부터 사회적 약자의 안전을 증진시킬 수 있도록 2018년 1월 ｢재난 및 안전관리 기본법｣(이하 재난안전법)을 개정하였다. 이 법은 안전취약계층 2) 에 대한 개념을 정의하고, 국가안전관리기본계획 수립 및 위기관리 매뉴얼의 연구･개발에 있어서 안전취약계층의 특성을 반영하도록 하였다. 3)
그리고 범정부 차원에서 마련되었던 ‘폭염대응종합대책’을 통하여 재난에 준하여 관리되어왔었던 폭염을 2018년 9월에는 ｢재난안전법｣을 개정하여 자연재난에 포함하여 관리하도록 하였다. 그러나 아직도 해마다 폭염으로 인해 상당수의 온열질환자와 사망자가 발생하고 있으므로, 그 현황과 문제점을 살펴보고 개선과제를 제시하고자 한다.
1) 엄지연･윤수진, ｢저소득 노인계층에 대한 폭염대응대책연구: 서울시 관악구를 중심으로｣, ｢공간과사회｣, 제25권 4호, 2015, p.320.
2) “안전취약계층”이란 어린이, 노인, 장애인 등 재난에 취약한 사람을 말한다.
3) 최근에는 현행 “안전취약계층”의 범위가 주로 신체적으로 취약한 계층에만 한정되어 있어, 사회･경제적 요인 등으로 인해 재난에 취약한 계층에 대한 고려가 부족한 부분을 개선하기 위한 개정안도 발의된 상태다: ｢재난안전법개정안｣(강창일 의원 대표발의, 발의일자: 2019.5.31.).
2018년 폭염으로 인한 온열질환으로 총 4,526명이 신고 되었다. 4) 이들의 특성을 살펴보면, 65세 이상 고령자가 전체의 30.6%를 차지하여, 고령일수록 더 높은 위험을 보이고 있다. 직업을 살펴보면 기타가 1,696명(37.5%)으로 가장 많았고, 무직 906명(20%), 기능원 및 관련기능종사자 479명(10.6%) 순이었다. 또한 발생 장소로는 실외 작업장이 1,274명(28.1%), 그 다음이 실내 집으로 624명(13.8%)이 발생하였다. 발생시간대를 살펴보면, 낮 시간대(12~17시)가 54.2%(2,453명)로 가장 높게 발생하였고, 일몰 후 집에 거주하는 시간(20~08시)에도 15.7%(710명)나 발생하였다.
한편, 폭염으로 인한 온열질환 사망자는 48명이 신고 되었다. 이들의 특성을 살펴보면, 65세 이상이 전체의 70.8%를 차지하였다. 직업을 살펴보면 무직 25명(52.1%), 기타 11명(22.9%), 농림어업숙련종사자 9명(18.8%) 순으로 나타났다. 또한 사망자 발생장소로는 실내･집 15명(31.3%), 실외 논･밭 12명(25%), 실외 주거지 주변 9명(18.8%) 순으로 나타나 사망자의 절반 이상이 집안과 집근처에서 사망하였다. 발생시간대를 살펴보면, 낮 시간대(12~17시)가 56.3%(27명)로 가장 높게 발생하였고, 일몰 후 집에 거주하는 시간(20~08시)에도 20.8%(10명)나 발생하였다.
온열질환자 및 사망자의 직업, 발생장소, 발생시간대 등을 살펴볼 때, 폭염으로 인한 희생자의 대부분은 노인과 빈곤층, 소외계층에 집중되어 있다.
폭염에 대한 종합대책은 행정안전부를 중심으로 하여 보건복지부, 고용노동부 등 관계부처 및 지자체별 각 TF팀을 중심으로 폭염대응 종합대책을 추진하고 있다. 또한 취약계층을 위한 특별대책도 추진하고 있다. 5) 첫째, 독거노인, 노숙인, 쪽방주민 등 취약계층 집중관리를 위하여 취약 독거노인 안전확인(전화 또한 직접 방문), 민간 후원금품(냉방용품 등) 지원과 함께 노숙인 종합지원센터, 쪽방 상담소 등을 노숙인･쪽방주민 무더위 쉼터(24시간 운영)로 활용한다. 둘째, 무더위 쉼터 운영･관리 활성화를 위하여 무더위 쉼터 지정 확대 및 관리 개선, 거동불편자 대상 셔틀버스 운행 확대, 주말 및 휴일개방 확대, 평일 운영시간(18시→23시) 연장을 실시한다. 그 외에도 유치원, 초･중･고등 교육시설 안전 강화, 옥외 건설사업장 안전관리 강화를 위한 대책들을 시행하고 있다.
<표 1> 시･도별 폭염 취약계층 및 무더위 쉼터 현황
| 구분 | 시도별 취약계층(명) | 무더위 쉼터(개소) | 무더위 쉼터(1개소)당 취약계층 수용 인원 |
|---|---|---|---|
| 계 | 1,121,996 | 47,910 | 23.4명 |
| 서울 | 204,188 | 3,685 | 55.4명 |
| 부산 | 117,045 | 1,131 | 103.5명 |
| 대구 | 13,058 | 950 | 13.7명 |
| 인천 | 39,957 | 812 | 49.2명 |
| 광주 | 10,878 | 1,282 | 8.5명 |
| 대전 | 12,473 | 925 | 13.5명 |
| 울산 | 21,129 | 623 | 33.9명 |
| 세종 | 8,015 | 427 | 18.8명 |
| 경기 | 96,295 | 7,032 | 13.7명 |
| 강원 | 60,801 | 1,098 | 55.4명 |
| 충북 | 41,017 | 2,456 | 16.7명 |
| 충남 | 62,437 | 4,442 | 14.1명 |
| 전북 | 53,114 | 4,770 | 11.1명 |
| 전남 | 138,289 | 7,047 | 19.6명 |
| 경북 | 150,300 | 5,045 | 29.8명 |
| 경남 | 87,426 | 5,719 | 15.3명 |
| 제주 | 5,574 | 466 | 12.0명 |
자료: 행정안전부, 『국회입법조사처 회신자료』, 2019. 수정.
4) 질병관리본부, 『폭염으로 인한 온열질환 신고현황 연보』, 2018.
5) 행정안전부, ｢취약계층을 위한 특별한 대비｣, 『국회입법조사처 회신자료』 2019.
현황에서 보듯이 지방자치단체별로 상당수의 무더위 쉼터를 지정하여 운영하고 있다. 하지만 가장 필요한 이용대상자라 할 수 있는 취약계층의 접근성이나 실질적인 활용성 등에 대한 고려보다는 쉼터 개수 확보에 치중하여 양적 위주의 대책으로 운영되는 문제점이 없지 않다. 6) 또한 시･도별 격차도 크다. 이와 같은 세심한 고려 없는 단순한 무더위 쉼터 지정 확대는 오히려 행정과 예산의 낭비만 초래할 가능성이 크다.
일몰 이후 저녁 시간은 물론 이른 새벽에도 온열질환자 및 사망자가 상당수 발생하고 있다는 사실에도 주목할 필요가 있다. 특히 집 안에서 온열질환자 및 사망자가 다수 발생하고 있는 통계결과를 볼 때, 에어컨 하나 없는 노후된 쪽방 밀집지역의 실내외 구조에 따른 복사열과 습도 등에 의해서 열대야가 발생하는 야간이 더 문제가 될 수 있다.
같은 온도라도 지역마다 체감되는 더위는 다르며, 한 도시공간에서도 폭염 취약정도가 다르다. 하지만 현재의 폭염특보(경보･주의보)는 일 최고기온만을 기준으로 발령되고 있다. 7) 습도나 체감온도, 지형이나 지역적 특성 등은 고려하지 못하고 있다.
지역마다 사회경제적 환경이 다름에도 불구하고 지자체들이 자체적으로 폭염대응대책을 마련하기 보다는 중앙정부의 관리지침에 의존하다보니 지자체들의 폭염대응방안 또한 많은 부분에 있어 지역특색 등이 반영되지 않고 유사한 경우가 많다.
6) 예를 들어, 2018년 3월 기준으로, 대구 달성군은 무더위쉼터 1개소 당 수용인원이 2.8명인 반면, 폭염 취약계층이 가장 많은 대구 동구는 무더위 쉼터 1개소 당 수용인원이 52.6명에 달하였다(장영근, 『기후변화에 따른 폭염 취약계층 지원 정책에 관한 연구: 대구시를 중심으로 』, 계명대학교 석사학위논문, 2019, p.56.).
7) 폭염주의보 및 경보 발령기준: 6월~9월에 일최고기온이 33℃(주의보), 35℃(경보) 이상인 상태가 2일 이상 지속될 것으로 예상될 때
취약계층의 접근성과 활용성을 고려하여 무더위 쉼터를 지정해야 할 것이다. 쪽방촌 등 취약계층 거주지역 및 도보 이동 가능 거리 등을 파악하여 취약계층에 실질적인 도움이 될 수 있도록 무더위 쉼터를 지정할 필요가 있다. 이에 따라 지정된 무더위 쉼터의 숫자보다 폭염취약계층에 대한 수용률을 파악할 수 있도록 개선되어야 할 것이다
아울러 폭염 피해는 야간과 주말에도 계속 발생하지만 무더위 쉼터는 주로 평일, 낮시간대에 운영되고 있다. 정부와 지자체도 무더위 쉼터의 운영시간 연장 및 24시간 운영 확대를 추진해 나가고는 있지만 아직은 많이 부족한 실정이다. 따라서 야간 개방 및 주말휴일 개방이 가능한 무더위 쉼터의 확보를 위한 노력이 필요할 것이다. 특히 폭염 취약계층 거주지(쪽방촌) 인근에는 24시간 개방되고 야간 취침이 가능한 무더위 쉼터를 충분히 발굴･지정할 필요가 있다.
그리고 폭염경보기간과 같은 심각한 폭염기간 동안에는 폭염취약계층 중 온열질환으로 생명의 위협이 될 수 있는 이들에 대해서는 지자체가 보다 적극적으로 나서 숙박이 가능한 시설 등으로 긴급구난조치를 취할 필요도 있다.
지자체 등에서는 저소득 취약계층의 폭염대응을 지원하기 위하여 선풍기 등을 제공하기도 하지만 실질적으로 이들은 전기요금 부담으로 인하여 선풍기조차 거의 사용하지 않는 실정이다. 8) 저소득층 취약계층에 대한 폭염 대응 서비스는 정책대상자의 추가적인 부담이 없어야 하므로, 선풍기 등을 제공할 경우 에너지바우처 등이 함께 지원될 수 있도록 정책적 연계가 고려되어야 할 것이다. 9)
지역별로 취약계층에 대한 효과적인 폭염재난 예방 및 대응을 위하여 최신 과학기술을 충분히 활용할 필요가 있다. 녹지분포, 에너지사용량 등에 따라 폭염 취약성은 지역마다 다르기 때문에, 지리정보체계(Geographic Information System) 분석, 열환경 분석 등을 통해 폭염지도를 마련하여 지역별로 맞춤형 폭염대응 방안들을 마련할 필요가 있다. 폭염대비 기준도 단순기온자료에 국한하지 말고, 그 외에도 다양한 지표들(일본의 열지수, 미국의 Heat Index 등)을 개발하여 적합한 지표를 병행하여 사용할 필요가 있다. 10)
그리고 자원봉사자 또는 주민참여에 의한 모니터링을 통한 취약자 보호서비스를 강화할 필요가 있다. 정부가 놓칠 수 있는 부분들은 지역사회의 이웃들 간의 상호작용 강화를 통해 서로 돌볼 수 있도록 노노케어(老老care) 11) 활성화 등 지역내 네트워크 강화를 위한 노력이 필요할 것이다.
8) 대구환경운동연합이 쪽방 거주인 48명을 대상으로 실시한 ‘에너지 사용 실태조사’ 결과, 응답자 전원 한 달 평균 냉난방비가 ‘3만원 미만’이라고 했다(김지연, ｢폭염에 대구 쪽방 거주자 절반이 ‘건강 이상’...“냉방비 지원 시급”｣, 평화뉴스, 2018.8.3.)
9) 엄지연･윤수진, ｢저소득 노인계층에 대한 폭연대응대책연구: 서울시 관악구를 중심으로｣, 『공간과사회』, 제25권 4호, 2015, p.330.
10) 권용석 외 2인, 『기후변화시대, 대구 대도시권 도시지역 폭염 대응방안 연구』, 대구경북연구원, 2017, p.78.
11) 노노케어는 노인을 뜻하는 노노(老老)와 돌본다는 케어(care)의 합성어로 건강한 노인이 병이나 다른 사유로 도움을 받고자 하는 노인을 돌보는 것을 뜻한다.
1995년 7월 시카고에서는 폭염으로 700여명이 사망하였다. 희생자들의 거주지는 하나같이 사회 취약계층이 모여 사는 열악한 아파트나 숙박시설들이었다. 이 문제를 다룬 책 『폭염 사회』에서 사회학자 에릭 클라이넨버그는 폭염에 의한 사망이 사회 불평등 문제라고 진단 내린 바도 있다. 12)
모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며, 이를 위하여 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하도록 노력하여야 한다. 특히 신체장애자, 질병 노령 기타 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 따라 국가의 보호를 받는다(헌법 제34조).
이러한 헌법규정이 현실에서 적절하게 실현될 수 있도록 하고 빈곤으로 인해 재해의 피해자가 되는 일을 방지하기 위해서는, 현장에 적용가능한 적실성 있는 제도를 개발하고 시행하도록 해야 할 것이다.
12) 에릭 클라이넨버그, 『폭염사회』, 글항아리, 2018.
출처 | 국회입법조사처, “이슈와 논점” 제 1602호, 2019년 8월 12일, www.nabo.go.kr