강원도의회 정책Letter

국토연구원 국토계획지역연구 본부장 장철순

1 서론

우리나라는 국가의 경제성장을 위한 생산기반 마련과 국토의 균형발전을 위하여 공공이 주도적으로 사회간접자본을 공급하였다.

일반적으로 사회간접자본(SOC : Social Overhead Capital)은 “생산활동과 소비활동을 직·간접적으로 지원해 주는 자본의 하나로서, 도로·항만·공항·철도 등 교통시설과 전기·통신, 상하수도, 댐, 산업단지 등을 포함하고, 그 범위를 더 넓히면 대기, 하천, 해수 등의 자연과 사법이나 교육 등의 사회제도까지를 포함한다 1)”라고 규정하고 있다.

우리나라는 국가의 경제성장을 위한 생산기반 마련과 국토의 균형발전을 위하여 공공이 주도적으로 사회간접자본을 공급하였다. 그러나 그 동안 공급되었던 SOC 스톡이 국가적으로 상당 수준 축적되었다는 판단 하에 대형 SOC분야의 예산이 2015년 26.1조 원에서 2019년 19조 원으로 지속적으로 축소돼 왔으며, 2022년에는 17.5조 원으로 감축될 예정이다 2).

사람중심·이용중심의 SOC공급은 여전히 미진하여 개인 간 소득 불평등보다 지역 간 생활SOC의 불평등이 더 심각한 상황이다.

한편 그 동안 지역단위, 공급자 중심으로 공급되었던 대규모 기반시설 위주의 SOC공급 정책이 사람중심, 이용중심으로 이동하려는 움직임이 세계적으로 뿐만 아니라 국내적으로도 나타나고 있다. OECD, World Bank, UN Habitat 등의 국제기구에서 포용성장 및 포용도시 조성을 위해 기초 생활서비스에 대한 보편적 접근권 보장을 강조하고 있으며, 우리나라도 전반적인 생활서비스 최저수준 보장에 대한 당위성을 대한민국 헌법과 특정 법률(대중교통 서비스(대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률), 교육서비스(교육기본법), 의료서비스(보건의료기본법), 복지서비스(사회보장기본법), 문화서비스(문화기본법), 체육서비스(생활체육진흥법)) 등에서 제시하고 있다.

그러나 사람중심·이용중심의 SOC공급은 여전히 미진하여 개인 간 소득 불평등보다 지역 간 생활SOC의 불평등이 더 심각한 상황이다. 구형수 3)의 연구에 의하면 소득분배(균등화 처분가능 소득 기준)에 대한 지니계수(GiNi’s Coefficient)는 최근 10년(2007∼2016년)간 0.295∼0.314 수준에 머문 반면, 생활SOC 공급에 대한 지니계수는 대부분 그 이상의 수치를 보여 불평등 수준이 더 심각한 것으로 나타났다. 특히 생활SOC 중에서 문화기반시설의 지역 간 불평등 수준이 가장 심각한 상황이며, 노인여가복지시설의 지역 간 불평등 수준은 2007년 이후 계속 증가하고 있다.

앞으로 국가의 역할이 국민들의 기본생활권을 보장해야 한다는 당위성이 더욱 커지고 있으며, 이를 위해서는 국민들의 기초생활에 기반이 되는 대중교통, 교육, 의료, 복지, 문화, 체육서비스 등을 전국에 어디에 살든 누구나 편리하게 이용할 수 있는 국민최소생활보장 차원의 대책이 마련되어야 한다.

2 정부의 생활SOC 공급계획

생활SOC사업의 성공적인 추진을 위해서 근본적인 정책방향 전환이 필요하며, 또한 지자체도 생활SOC사업 추진 방안에 대해서 진지한 고민이 필요한 시점이다.

포용성장과 국민 모두의 생활 안녕을 지원하기 위하여 정부에서는 국민들의 생활안전과 복지·문화시설 확보를 위해 정부부처 합동으로 생활SOC 3개년 계획(안)을 발표하였다(2019. 4. 15). 생활SOC 3개년 계획에서는 생활SOC의 개념을 “사람들이 먹고, 자고, 자녀를 키우고, 노인을 부양하고, 일하고 쉬는 등 일상생활에 필요한 인프라와 삶의 기본 전제가 되는 안전시설을 의미 4)”한다, 라고 규정하고 있다.

정부는 생활SOC 확충을 위해 향후 3년간 총 30조 원 이상의 국비를 3대 분야 8개 핵심과제를 중심으로 집중 투자할 계획이며, 기초생활시설의 기준을 규정하고 협의회 구성 등을 통해 사업을 효율적으로 추진할 예정이다.

정부는 생활SOC 사업으로 첫째, 문화·체육시설 및 정주여건 개선에 필요한 기초인프라 확충을 위해 총 14.5조 원 이상을 투자할 예정이다. 특히 공공체육인프라 확충(체육관 등), 생활문화공간(공공도서관 등), 기초인프라(도시재생뉴딜사업 등) 등을 확충하는 데 투자할 예정이다.

둘째, 돌봄과 공공의료시설 확충을 위해 총 2.9조 원 이상을 투자할 예정이다. 집중 투자사업으로 어린이 돌봄(온종일 돌봄체계 등), 취약계층 돌봄(공립노인요양시설 등), 공공의료시설(주민건강센터 등) 등을 공급할 계획이다.

셋째, 안전하고 깨끗한 생활환경 조성을 위해 총 12.6조 원을 투자할 예정이다. 향후 안전시설(지하공간통합지도, 다중이용시설 화재안전 성능 보강 등), 깨끗한 환경(석면슬레이트 철거, 휴양림 등) 등에 집중 투자할 예정이다.

또한 사업 추진방식도 중앙정부 주도가 아닌 지역주도-중앙지원, 디자인 강화, 지속가능한 운영 등에 역점을 두고 이를 지원하기 위해 기재부 등 14개 부처, 문화재청이 참여하는 ‘생활SOC 정책협의회’, 정책협의회를 지원하는 ‘생활SOC 추진단’을 설치 운영하며, 문화시설과 체육시설을 복합시설로 추진할 경우 국고보조율을 기존 보조율(문화 30%, 체육 40%) 보다 높은 50%로 인상하고, 지자체별로 구성된 생활SOC 추진단이 주도하도록 유도할 계획이다.

정부는 국민의 삶의 질 개선과 행복한 생활이 가능하도록 생활SOC 공급에 막대한 예산을 투자할 계획이다. 그 동안 이와 유사한 정책을 추진하였던 정부로서는 미흡했던 부분에 대한 반성과 함께 생활SOC사업의 성공적인 추진을 위해서는 근본적인 정책방향 전환이 필요하며, 또한 지자체도 생활SOC사업 추진 방안에 대해서 진지한 고민이 필요한 시점이다.

3 효율적인 생활SOC 공급 및 운영방안

지역의 특성을 무시한 전국 일률적인 방법이 아닌, 지역이 발굴하고 집행하는 자발적인 사업 추진체계를 구축해야 한다.

생활SOC사업은 기존의 대규모 기반시설 공급과는 다른 차원에서 접근해야 할 것이다. 특히 각 부처에서 추진하고 있는 다양한 지역개발사업 등과 연계 및 차별화된 전략이 마련되어야 한다. 생활SOC사업의 기본방향은 현재 살고 있는 사람을 위한 사업과 함께 인구이동을 억제하는 사업이 추진되어야 한다. 이를 위해 국민의 출산율을 높이고, 지방 젊은이가 대도시로 빠지지 않도록 하며, 젊은이가 매력을 느낄 수 있는 지역을 조성하는 사업들을 집중적으로 추진해야 한다.

사업을 효율적으로 추진하기 위한 방안으로 첫째, 중앙부처의 칸막이 구조에 의한 사업의 단편화를 극복하고 통합적인 사업 추진방안을 마련할 필요가 있다. 현재 지방재정분권과 함께 균특회계사업의 지방이양이 구체적으로 검토되고 있다. 지방이양에서의 기본방향은 지자체 주도의 사업 추진방식을 도입하는 것이며, 이를 위해서는 지자체의 자율적인 의사결정체계를 기반으로 지역의 특성화·차별화된 사업추진 방안이 모색되어야 한다. 이를 위해서는 지자체의 의사결정체계를 부서별 협력에 기반한 협력적 거버넌스 체계를 구축해야 한다. 그리고 사업을 지역 간 균형발전에 기초한 분산적인 사업추진이 아니라 장소통합적인 추진방식이 도입되어야 한다.

둘째, 지역 특성 무시한 전국 일률적인 방법이 아닌 지역이 발굴하고 집행하는 자발적인 사업 추진체계를 구축해야 한다. 지역이 자체적인 사업발굴과 사업추진을 주도해야 하며, 이를 위해서는 사업 발굴 및 추진에 지역주민이 참여하고 시군의회가 주도하는 사업추진방안이 마련되어야 한다.

셋째, 효과 검증 없는 선심성 사업이 아닌 성과위주의 사업이 추진되어야 한다. 그 동안 추진되었던 사업들 중 사용되지 않고 방치된 사업들이 부지기수로 많다. 수요가 없거나 사업성 부족으로 시설만 설치하고 운영이 안 되는 사업은 더 이상 추진되지 말아야 한다. 사업 착수부터 사업 완료 후 운영까지 감안한 사업이 선정·추진되어야 한다.

넷째, 지역에 침투하지 않는 표면적 정책이 아닌 사람이 체감하는 사업이 추진되어야 한다. 생활SOC사업은 사람을 위한 사업이다. 이를 위해서는 전시행정의 사업이 아닌 주민 체감형의 사업이 추진되어야 한다.

다섯째, 단기적 성과에 집착하는 정책이 아닌 장기적인 관점에서 사업이 발굴되고 추진되어야 한다. 장기적인 관점에서 주민들이 떠나지 않고 현재 살고 있는 지역에서 계속 살 수 있도록 지원하는 사업이 추진되어야 한다.

여섯째, 생활SOC사업은 모든 지역에 고르게 사업을 추진하기 보다는 특정 공간에 사업을 집중하는 공간 재편전략으로 추진되어야 한다. 그 핵심은 일본에서 지방창생사업으로 추진하고 있는 압축(COMPACT)과 네트워크다. 지방에 흩어져 있는 공공시설과 의료ㆍ복지, 상업시설 등을 측정지역에 모으고 연계 교통망을 재구축하는 사업이 필요한 시점이다. 이는 인구 감소로 텅 비어가는 지방을 되살리는 방안이다. 이를 위해서는 지자체의 행정구역을 뛰어 넘는 스마트리전(Smart Region)의 개념을 도입할 필요가 있다.

일곱째, 지속적인 운영관리방안이 마련되어야 한다. 생활SOC사업은 주로 H/W사업이 주가 될 가능성이 있다. 이들 시설은 공급만해서는 효과가 없다. 지속적으로 유지관리를 해야 하며, 그래야만 목표했던 사업의 효과가 지속적으로 나타날 수 있다.

그 동안의 SOC 공급과 지역개발사업이 지역 중심으로 국가 균형차원에서 지자체의 행정단위 위주로 공급하였던 것이 사실이다. 그러다 보니 공급된 SOC시설의 활용도가 낮거나 방치되는 시설들이 증가하면서 재정투자의 효과가 반감되는 경우가 나타나기도 하였다. 이제는 지역 중심에서 사람 중심으로 전환되어야 한다. 이는 일방적인 지역별 공급이 아닌 생활SOC를 이용하는 사람이 중심이 되는 포용성장을 주도하는 정책으로의 전환이 필요한 시점이다.

이제는 지역 중심에서 사람 중심으로 전환되어야 한다. 이는 일방적인 지역별 공급이 아닌 생활SOC를 이용하는 사람이 중심이 되는 포용성장을 주도하는 정책으로의 전환이 필요한 시점이다.

• 1) 서울특별시 도시계획국, 서울특별시 알기 쉬운 도시계획 용어, 2016. 12.

  2) 남지현외, 일상에서 누리는 최소한의 복지, 생활SOC, 경기연구원, 이슈&진단, No. 362, 2019. 3. 13.

  3) 구형수, 생활SOC 정책의 주요 이슈와 전략적 추진방향, 국토정책 브리프 696호(2018. 12. 31)

  4) 국무조정실·국무총리비서실, 생활SOC 3개년 계획, 보도자료, 2019. 4. 15.

  출처: 지방자치이슈와포럼 2019 June Vol.25