강원도의회 정책Letter

K-학년제는 유아교육과 돌봄의 일정 기간을 국가에서 책임짐으로써 모든 아동의 공정한 출발점을 보장하는 제도를 의미한다. 이는 그동안 유아교육의 공공성을 강화하기 위해 추진한 유아교육과 돌봄의 무상화, 누리과정 개발 및 적용 등 다양한 정책적 노력을 더욱 발전시켜 아동의 권리를 적극적으로 보장하고 아이를 안심하고 양육할 수 있는 환경을 조성하는 의미를 갖고 있다. K-학년제 도입 논의를 통해 그동안 교착상태에 놓여 있던 유보통합에 대한 논의를 보다 진지하게 하고, 무상보육 정책의 근본적인 한계를 해소하는 해법을 제시할 것으로 기대한다. 아울러 취학전 단계에서 발생할 수 있는 체계적 불평등 문제 완화를 위한 논의를 이어갈 수 있을 것으로 전망한다.

K-학년제 도입에 대해 다양한 의견이 있을 수 있으나, 추진 배경에서는 다음과 같은 공통점이 발견된다. 우선 교육적 측면에서 유아기의 교육적 경험이 생애 전반에 걸쳐 영향을 준다는 것이다. 예컨대 유아기에 형성되는 애착이나 긍정적인 감정이 아동의 발달에 장기적이고 항구적인 영향을 준다거나(Young & Klosko, 2009), 유아기의 질 높은 교육 경험은 이후 학업과 진로에 영향을 주어 직업 세계로의 이행까지 영향을 주며(교육부, 2018), 5세에 이루어진 성과는 2~3년 동안 유아교육(ECE)을 받은 학생이 1~2년 동안 받은 학생보다 높게 나타난다는 연구결과들이 나오고 있다(OECD, 2017).

다음으로는 사회경제적 측면의 효과이다. 영유아기 교육 투자 효과로 인한 효과가 크게 나타나는 점(Cunha, F., etc , 2005), 막대한 양육 부담이 출산 기피의 원인이 된다는 점(이소영 외, 2018), 여성의 경력단절 문제(서영주 외, 2009) 등이 제시되고 있다.

마지막으로 유치원과 어린이집으로 이원화된 유아교육 체제의 비효율성 문제가 지적되고 있다. 이러한 배경은 유아교육‧보육의 공공성 강화와 국가 책임의 중요성을 공통적으로 강조하고 있다. 해외에서도 유아교육과 보육을 강화하고 있다. OECD 국가들은 유아교육의 공공성을 확보하기 위해 무상교육을 보편화하고 있을 뿐만 아니라 56.1%의 국가(41개국 중 23개국)에서 초등교육 이전 1년을 연계 학년으로 제공하며 그중 47.8%의 국가(23개국 중 11개국)에서 연계 학년을 의무화하고 있다(주 OECD 대한민국대표부, 2017).

이와 같은 국내외의 필요성에도 불구하고 제도 도입을 위한 방안은 다소 견해 차이가 있다. 도입 형태, 대상, 학제, 운영 방법 4가지 측면에서 견해 차이를 보이는 것이다. 도입 형태는 의무교육과 무상교육, 대상은 어떠한 연령대를 제도에 편입할 것인가, 학제는 초등학교 내 편제 또는 유아교육 체제 내 편제, 운영 방법은 교육, 돌봄, 행·재정 지원체계에 관한 문제로 압축할 수 있다.

[그림 1] K-학년제 도입의 주요 쟁점

위의 그림을 보면 4가지 측면에서 어떠한 대안을 선택하는가에 따라 다양한 정책 모형을 도출할 수 있다. 예컨대 만 5세를 의무교육제도로 운영하고 K-학년을 초등학교 내에 편재하여 교육과 돌봄을 제공하되 교육부가 이를 관장하는 방안, 3~5세 무상교육을 유아교육 체제 내에 편재하여 교육과 돌봄을 제공하고 보건복지부가 모든 것을 관장하는 방안 등 다양한 선택이 가능하다.

다만 K-학년제 도입을 위한 대안 선택은 쉬운 문제만은 아니다. 도입 형태 측면에서 보면 의무교육을 선택하는 경우 교육기관 별 차이를 최소화하여 교육격차를 해소하는데 효과적일 수 있으나, 보호자에게 아동 취학의무를 지우는 것이기에 부모의 자유를 제약하는 효과가 발생한다. 무상교육은 현행 전달체계를 그대로 이용할 수 있는 장점이 있지만, 해당 연령에 속하는 모든 대상자가 혜택을 누리는 것이 아니라 해당 교육기관에서 교육을 받을 때만 권리를 누릴 수 있고, 유아교육 기관별 격차문제를 효과적으로 해결할 수 없어 교육격차 해소에 어려움이 발생할 수 있다.

대상에 대한 문제는 아동의 성장과 발달, 정부재정 소요, 이원화된 유아 교육체제에서 발생하는 다양한 갈등에 관한 부분이 쟁점이다. 일본의 의무교육과정 논의를 살펴보면 유아에 대한 교육을 언제부터 시작하는 것이 아동의 성장과 발달에 유리하고 바람직한지에 대해 심각한 논의가 이루어졌다(일본 문부과학성, 2021). 정부재정도 문제이다. 현재 3~5세 누리과정에 투입되는 정부 예산과 학부모 부담금이 각각 4조 원씩 투입되는 것을 고려할 때 어느 수준까지 재정투입이 가능한지에 대해 합의가 필요하다. 아울러 유치원과 어린이집이 이원화 되어 있기에 특정 연령대에 의무교육이나 전면 무상교육을 시행하는 경우 특정 유아교육 기관에 대한 피해가 발생할 수 있다는 점을 고려해야 한다.

학제에 대한 부분은 아동의 성장과 발달, 초등교육과의 연계, 출생아 수와 관련이 있다. 아동의 성장과 발달 측면에서 볼 때 초등학교와 분리해서 교육을 받게 할 것인지, 초등학교 내에 설치하여 초등교육과의 연계성을 강화할 것인지에 관한 문제를 고려할 필요가 있다. 아울러 출생아 수 급감에 따라 발생하는 유아교육 기관 폐원 가속화 문제와 초등학교 유휴교실 발생 문제를 어떻게 바라보고 해소할 것인지를 고려할 필요가 있다. 「지방교육재정교부금법」 제3조에서 지방 자치단체에 교부하는 교부금을 내국세 총액의 20.79%로 정하고 있는데 학생 수가 감소하면 초중등 교육에서 학생 1인당 교육비가 증가하는 딜레마도 함께 검토해야 할 것이다.

운영 방법은 유아교육에서 제공하는 서비스를 교육에 한정할 것인지 돌봄까지 확대할 것인지, 행·재정 지원체계는 어떻게 가져갈 것인지 문제이다. 현재 유아교육 운영현황과 유아의 발달단계를 고려하면 교육 이외에도 돌봄을 강조할 필요가 있는데 어떻게 제도를 설계하는 것이 가장 합리적인지 결정할 필요가 있는 것이다. 아울러 현재 교육부와 보건복지부로 이원화된 체제를 하나로 통합하는 문제를 합리적으로 해결할 방안을 모색할 필요가 있다.

이상에서 살펴본 쟁점들은 정책결정자들을 매우 혼란스럽게 하고 어떤 대안을 선택해야 하는지 쉽지 않게 한다. 하지만 대안을 합리적으로 선택하기 위해서는 K-학년제 도입을 위한 목적과 철학을 분명히 하고, 인구 및 사회환경 변화를 대안 결정의 기준으로 삼는 것이 필요하다. 유아 의무교육과정 도입의 목적과 철학이 분명하고 다양한 이해집단이 이에 동의할 때 정책 추진의 정당성을 확보할 수 있고 지역별 유아 인구 및 사회환경 변화를 고려할 때 정책효과를 최대화 할 수 있기 때문이다. 정책효과성 제고를 위해서는 누구나 유아교육 기관을 쉽게 이용할 수 있도록 접근권을 보장하고, 인구변화에 따른 지역 간 격차 해소, 유아교육기관 교원 운영에 대한 합리적인 기준 설정 등 유아교육과 돌봄의 질 관리를 위한 방안을 함께 고려할 필요가 있다.