강원도의회 정책Letter 2022. 04. vol.58

정책브리프

‘사회참여소득’ 제도의
개념과 현실 적용방안

기고자윤성원보건복지여성팀 입법조사관

기술 발전에 따른 일자리 대체, 고용 형태의 다변화, 베이비 붐 세대의 은퇴 등으로 인해 기존 사회 보장제도의 한계가 드러나면서 기본소득, 음의소득세(NIT) 같은 새로운 형태의 사회보장제도에 관한 관심이 늘어나고 있다. 사회참여소득 역시 새로운 사회보장제도 모델 중 하나로서, 소득보장과 동시에 사회적 가치의 확산이 기대되는 제도이다.

들어가며

최근 기본소득과 음의소득세(안심소득)를 비롯하여 미래 사회보장제도에 대한 논의가 활발하게 이어지고 있다. 기술 발전으로 인한 일자리의 대체, 고용 형태의 다변화, 연금제도가 성숙하지 않은 상황에서의 베이비 붐 세대의 은퇴 등 사회변동으로 기존 사회보장제도의 한계가 드러난 결과라고 할 수 있다.
기본소득과 음의소득세 등은 기존 사회보장 제도를 근본적으로 재구축하는 정책이다. 이러한 정책은 도입 과정에서 고려할 문제점이 많아, 도입까지 시간이 걸릴 수밖에 없다. 따라서 현재 시점에서 현실적으로 도입 가능한 대안을 고민해 볼 필요도 있다. 여기서는 기본소득과 음의소득세 등에 대한 현실적 대안 중 하나로 ‘사회참여소득’(Participation Income)을 검토하고자 한다.

사회참여소득의 정의와 관련 논의

(1) 사회참여소득의 정의와 기본소득과의 차이
‘사회참여소득’(이하 참여소득)은 1996년 경제학자인 앤서니 앳킨슨(Anthony Atkinson)에 의해 기본소득의 한계를 보완하고, 정치적으로 보다 실현 가능한 모델을 만들기 위해 제안되었다. 참여 소득은 사회활동에 대한 ‘참여’를 조건으로 급여를 지급하는 복지제도이다. 여기에서 참여는 임금 노동을 의미하는 것이 아니며, 더 넓은 개념인 ‘사회공헌’을 의미한다.
사회활동은 노인이나 가족 돌보기에서 지역사회 에서의 자원봉사, 직업 훈련 참여나 교육, 자격 공부에 이르기까지 사회적으로 의미 있고 가치를 창출하는 활동이다. 이런 점에서 참여소득에서 말하는 참여는 일반적인 임금노동보다 훨씬 넓은 범위인 만큼, 근로소득과는 근본적인 차이가 있다. 그리고 참여소득의 목적은 소득보장뿐만 아니라 사회적 가치를 창출하는 활동을 장려하는 것이기도 하다. 특히 사회서비스, 돌봄 노동, 봉사활동 등 사회적으로 의미가 있지만, 일반적인 임금노동 관계에서는 많이 하지 않는 활동을 장려한다.
참여소득은 유사한 제도로 여겨지는 기본소득과도 차이가 있다. 기본소득의 가장 큰 특징 중 하나는 ‘무조건성’ 이다. 누구에게나 아무런 조건 없이 급여를 지급하는 것이다. 따라서, 기본소득은 복지급여가 불필요한 부유층에게, 혹은 사회에 기여하지 않는 사람에게 급여를 지급하는 것이 정당한지에 대해 논란이 발생할 수밖에 없다. 또한, 노동과 무관하게 소득을 지급하면, 노동의 가치가 하락할 수 있다는 우려도 있다. 참여소득은 사회에 이바지하는 활동을 해야만 급여를 지급한다는 점에서 이러한 우려에서 상대적으로 자유로운 편이다. 참여소득은 돌봄노동이나 봉사활동과 같은 긍정적인 사회활동에 대한 보상의 성격을 가진다는 점에서, 기본소득보다 정치적으로 수용 가능하며 부가적인효과도 기대해볼 수 있다.
(2) 사회참여소득에 대한 비판
물론 참여소득 개념에 대해서도 여러 가지 비판이 있다. 참여소득은 노동의무를 부과한다는 점, ‘사회참여’에 대한 기준이 모호하다는 점, 과도한 행정 비용이 발생할 가능성이 있다는 점 때문에 비판을 받고 있다. 그리고 참여소득과 같은 사업이 노동시장 정책 측면에서 직접 일자리 창출 사업(Direct Job Creation)으로 분류될 수 있어, 이러한 종류의 사업이 직업 훈련이나 고용알선 사업에 비해 비효율적이라는 비판도 있다.
노동의무 부과에 대한 비판은 결국 참여소득도 현재의 복지제도처럼 노동의무를 부과하여, 노동하는 일부 사람들에게만 혜택을 주는 잔여적 제도에 불과하다는 점을 지적하는 것이다. 한편 ‘사회참여’ 혹은 ‘사회적 가치 발생’에 대한 기준이 모호하여, 어떤 일에 사회적인 보상이 필요한 것인지 판단이 어렵다는 비판도 있다. 행정비용 발생에 대한 우려도 이러한 비판과 같은 맥락이다.
사회참여 활동의 기준을 정하고 판정하는 것 자체가 모호하며, 이러한 활동들을 모니터링하기 위해서는 복잡한 행정 체계를 갖추어야 하므로 행정비용이 많이 발생한다는 것이다. 물론 참여소득 도입을 주장하는 쪽에서는, 행정비용 문제는 시민들 간의 참여를 통한 상호 인정 및 평가를 거쳐 해소할 수 있다고 본다.
한편 한국의 노동시장 정책이 지나치게 직접 일자리 창출 쪽에 편중되어 있고, 직접 일자리 사업은 단기적인 소득 보전 효과가 있을 뿐 지속 가능하고 좋은 일자리를 제공하지 못한다는 지적도 있다. 그래서 관련 연구들은 참여소득과 같이 직접 일자리를 직접 창출하는 형식의 사업보다는 고용알선이나 직업훈련 등의 비중을 늘려야 한다고 주장하기도 한다.

사회참여소득 개념 적용사례

(1) 사회적기업에 대한 임금 보조금
2007년 사회적기업의 설립과 운영을 지원하고 육성하는 「사회적기업 육성법」이 제정되었다. 이 법은 한국에서 사회서비스가 충분히 공급되지 못한다는 인식을 바탕으로, 사회적기업을 통해 정부가 공급하지 못하는 사회서비스를 공급하고, 지역 사회에 일자리를 제공하는 것을 목적으로 하고 있다. 사회적기업은 장애인, 고령자, 경력단절 여성 등 취약계층에 대한 일자리를 창출하고 아이 돌봄 서비스를 비롯한 사회서비스를 제공하여 주민의 삶의 질을 높이는 역할을 한다. 정부는 사회적기업에 인건비, 운영경비, 자문 비용 등을 지원한다.
(2) 사회적 일자리 정책
사회적 일자리는 노인과 중, 장년층이 건강한 노후 생활을 보낼 수 있도록 다양한 일자리와 사회활동을 지원하고 이에 대해 소정의 급여를 지원하는 제도다. 노인 대상 사회적 일자리 사업은 사회공헌, 봉사에 가까운 공익형 일자리와 공공부문에서 관리하지만, 근로로 분류되는 사회 서비스형 일자리, 민간 부분을 정부가 지원하는 민간형 일자리로 나뉜다. 이들 중 순수한 사회적 일자리에 가까운 공공부문 일자리에는, 노노케어(노인이 노인을 돌보는 사업), 보육시설 봉사, 청소년 선도, 산불 관리, 방역 보조, 교육, 학습지도, 지역 문화해설 등이 있다.
한국노인인력 개발원에 따르면 2021년 총 80만 개의 노인 일자리 중 공익활동 일자리가 59만 개에 달하며, 예산도 전체 1조 3천억 원 중 8,921억 원이 투입되고 있다. 지방정부 단위에서도 서울시가 50세 이상 중장년 층을 대상으로 ‘보람일자리 사업’이라고 하는 사회적 일자리 사업을 진행하고 있다. 해외에도 네덜란드는 어린이 부모 돌봄부터 자원봉사까지 포괄적으로 사회참여 활동으로 인식하고 소정의 급여를 지급하고 있다.

[표 1] 노인 대상 사회적 일자리 급여 수준

(3) 돌봄수당(양육수당, 장기요양 가족 요양비)
돌봄수당은 가족(영유아 혹은 노인)에게 돌봄을 제공하고 정부가 수당의 형태로 보상을 지급하는 제도이다. 돌봄수당은 크게 양육수당과 장기요양 가족 요양제도로 나뉜다. 양육수당은 86개월 미만 아동 중에서 보육시설, 유치원 등에 등록하지 않고 부모에 의해서 양육되는 경우 부모에게 지급하는 수당이다. 수당은 12개월 미만의 경우 월 20만 원, 24개월 미만은 월 15만 원, 36개월부터 86개월까지는 10만 원이며, 농어촌양육수당은 수당액이 조금 더 많다.
장기요양 가족 요양비는 노인장기요양 수급자가 가족으로부터 요양 서비스를 받는 경우 가족에게 지급하는 수당이다. 장기요양기관이 부족한 지역이나, 그 외 사유로 시설이 아닌 가족으로부터 요양을받아야 하는 경우가 해당한다.

앞으로의 발전 방향

(1) 노인 인력 활용과 소득보장
한국은 유례가 없을 정도로 빠른 고령화가 진행 되고 있다. 또한, 이전 세대에 비해 높은 교육 수준과 역량을 가지고 있는 베이비 붐 세대가 본격적으로 은퇴를 시작하면서 고령 세대로 진입하고 있다. 이런 상황 속에서 고령 인구의 역량을 사회적으로 활용하고, 부분적으로 소득도 보장해준다는 점에서 참여소득과 같은 제도가 노인 인력 활용과 노후 소득 보장에 이바지할 수 있는 부분이 많다.
베이비 붐 세대를 비롯한 고령 세대가 은퇴 이후에도 사회활동을 하며 공동체에 이바지하고, 동료 시민들과 교류하는 기회를 만들기 위해서라도 참여소득과 같은 제도를 활용할 필요가 있다. 앞에서도 언급하였듯이, 서울시에서는 50플러스 재단을 통해 연간 약 5,000명 정도가 참여하는 보람일자리 사업이라는 사회참여형 일자리 사업을 진행 중이다.
이 사업 참여자를 분석한 평가보고서에 따르면, 보람 일자리 사업을 통해 여러 사회활동에 참여한 중, 장년, 노년층은 참여하지 않는 사람에 비해 보건 의료비 지출 절감, 경제 상황 개선, 사회참여 증대, 가족관계개선, 행복감 상승, 삶의 보람 및 성취감 증진 효과가있었다. 또한 이러한 사회참여 활동을 디딤돌로 삼아 새로운 방향으로의 사회참여와 인생 재설계를 모색하는 사례도 많았다
앞으로 고령화가 진행되면서 이러한 사업에 대한 수요가 늘어날 가능성이 크지만, 아직 사업의 규모는 작다. 따라서, 소득보장과 사회참여 활성화라는 측면에서 사업의 규모를 키울 필요가 있다.
(2) 노동 개념의 확장과 가치 있는 일의 보상
참여소득 제도는 노동과 일의 개념이 변화하고 있는 상황 속에서, 노동 개념을 재정의하고 가치 있는 일을 보상하는 방향으로 나아가는 것에 도움을 줄 수 있다. 가정 내에서의 돌봄노동, 가사노동과 같이 보이지 않는 노동(invisible work), 사회적 가치는 있으나 노동시장에서 대가를 지불하지 않는 노동(unpaid work)에 대한 보상을 할 수 있다는 점에서도 의미가 있다.
물론 이를 위해서는 사회적으로 가치 있는 일은 무엇인지 구체적으로 정의할 필요가 있다. 자원봉사, 시민단체 활동, 사회적 일자리, 사회적기업, 가사 노동, 가족 돌봄 등 현재 노동시장에서 제대로 보상이되고 있지 않지만, 사회적으로 가치 있는 일들을 구체적으로 분류하는 과정이 중요하다.

나가며

활발하게 진행되는 미래 사회보장제도에 관한 논쟁 속에서, 참여소득은 아직은 생소한 개념이다. 하지만 이미 부분적으로 그 개념이 적용된 사례도 있으며, 중, 장년, 노년 세대를 중심으로 소득보장과사회적 참여 활성화라는 측면에서 어느 정도 효과를 거두고 있다.
보상이 적절히 지급된다면 사회적으로 의미 있는 활동에 대한 마중물과 같은 역할도 할 수 있다. 기본소득, 안심소득 등 급진적 제도 변화가 필요하고 많은 재원이 소요되는 제도를 도입하기에앞서, 시도해볼 수 있는 대안 중 하나라고 할 수 있다.

출처: 국회입법조사처 이슈와 논점_ 윤성원 보건복지여성팀 입법조사관

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