2017년 여름 전라북도 군산시의 대기업 조선소가 폐쇄될 것이라는 언론보도가 있을 때만 하더라도 국민들에게 군산지역의 일자리 위기는 심각하게 인식되지 못했다. 그 다음해에 국내 자동차 대기업의 군산공장 철수가 발표되자 시민과 노동자의 미래에 대한 불안감이 확산되면서 군산시 고용위기는 모든 국민의 관심사가 됐다. 마침내 정부는 2018년 4월 지역경제 침체에 따른 고용위기 극복을 위해 7개 고용위기지역을 지정하고 다양한 재정지원을 약속했다. 고용위기지역은 「고용위기지역 지역의 지정 기준 등에 관한 고시」에 따라 고용사정이 현저히 악화되거나 악화될 우려가 있는 고용재난지역에 대한 지정기준과 수준을 정해 고용안정과 일자리 창출 사업을 원활히 추진할 목적으로 지정된다.1) 지역 및 산업의 경기침체에 따른 노동시장의 급속한 실업증대에 대한 위기 대응 조치다.
지난 해 한국은행 발표에 따르면, 우리나라 1인당 국민소득이 3만불을 넘어섰다. 이런 현상은 서구 사회 경험에서 볼 때, 제조업 부문 인건비 부담 상승으로 작용해 국가경쟁력을 약화시키는 요인으로 작용한다. 과거 국가 주도적 산업정책에 따른 「서울 본사–지방 생산공장」은 전통적 주력산업의 구조조정과 재편에 따라 고스란히 지역의 고용위기로 나타나고 있다. 1인당 국민소득 3만불 시대 진입은 저임금 기반의 전통적 산업구조 재편과 함께 지역 단위 생산 및 제조 기반을 해체하고, 지역의 경제 위기 및 지역공동체 약화를 촉진할 수 있다. 그러나 현재 지방자치단체의 산업 및 고용위기극복 방안은 ‘천편일률적으로’ 신규 투자유치나 재정지출 확대 등에 의존하고 있다.
주력 제조업의 과잉투자와 과잉생산으로 인해 구조조정이 지속적으로 진행되면서 고용위기지역이 확대되고 있다. 고용위기지역은 경제 활동인구 감소와 함께 청년의 역외유출이 빈번함에도 지역경제의 침체로 청년 일자리가 부족한 형편이다. 대다수 지방정부는 새로운 성장 산업을 발굴 및 육성하고, 좋은 일자리를 안정적으로 창출하기 위한 노사상생 ‘지역맞춤형’ 일자리정책을 추진하고 있다. 예컨대 광주형이나 구미형 일자리 모델 등이 대표적인 사례다. 그러나 현 단계 지역의 고용위기 원인이나 성격 또는 단계 등을 판단하는데 있어 미흡해 지역의 일자리 창출 방안이 설득력을 잃고 있다. 현재 지역의 일자리 위기 원인이 일시적 고용변동, 구조적 고용위기 및 산업구조 재편 등에서 발생했는지 조차도 구분되고 있지 않다. 더 나아가 현재 고용위기지역의 고용위기 시기도 진입-성숙-종료(퇴장) 단계에서 어디에 해당되는 지도 분류되지 못하고 있다.
2019년 현재 7개 고용위기지역은 조선업 침체와 특정 대기업의 지역 공장 철수 등에 따라 지정 및 운영되고 있다. 고용노동부의 「고용위기 지역지원제도」는 2009년 7월 신설돼 10년 동안 운영되고 있다. 2001년 대우자동차 인천부평공장 전직희망센터는 전직(轉職)지원을 위해 기업, 지자체와 노동부가 협력해 운영한 지역고용위기 대책의 최초 사례이다. 지난 10여 년간 고용위기지역의 기업 및 고용위기에 대응하는 기본적 방법과 틀(framework)에 대한 보완이 미흡했다. 대신 고용위기지역 지정 기준과 지원 조건 등은 비교적 단순화돼 많은 지방정부가 참여할 수 있다.
고용위기지역은 여러 가지 엄격한 기준들을 동시에 충족시켜야만 지정된다. 고용위기지역은 ①지역 피보험자 증감률 전년대비 전국 평균보다 5%p 이상 감소, ②지역 피보험자 전년 대비 5% 이상 감소, ③ 신규 구직급여신청자 수 전년대비 20% 이상 증가, ④1년간 피보험자 수가 3년 전보다 7% 이상 감소, ⑤지역 내 대규모 고용조정이 예상돼 선제적 대응이 필요한 경우(2018년 3월 추가) 등의 기준을 충족해야 한다. 여기서 ①, ②와 ③을 모두 충족하거나 ④와 ⑤요건을 충족할 경우 고용위기지역으로 지정된다
2018년 10월 현재 고용위기지역 지원 내용은 전체 8,345개 사업장, 77,521건과 97,216명에 대해 890억원 이상이 투입됐다. 다른 한편, 비(非)예산 지원 사업은 고용보험과 산재보험 등 사회보험료 납부 유예 또는 면제가 주로 활용되고 있다. 사업주 경영비용 부담 완화 목적의 4대 사회보험료 납부 유예는 ‘먹튀폐업’을 낳아 노동자의 경제적 손실을 더욱 높이는 요인이 되기도 했다. 고용위기지역 고용주의 국민연금 부담금을 유예해준 결과, 그것이 누적되면서 경영부담으로 작용하거나, 폐업을 하면서 노동자의 국민연금 가입이 유예돼 노동자에게 더 큰 손해를 주기도 했다. 고용위기에서 비예산 지원 제도가 실업자가 사회보험제도로부터 실제 이익을 얻지 못하게 만드는 요인이 되기도 했다.
한국 경제의 산업 구조조정과 재편으로 인한 고용위기는 대체로 노동자에게 전가됐다. 과거 평택시 쌍용자동차나 조선업 구조조정사례에서 볼 수 있듯이 고용위기지역 노동자의 사회적·경제적 회복은 대체로 불가능했다. 2016년 조선업 특별고용위기업종이나 2018년 고용위기지역 지정이 지역경제의 이해관계자, 특히 노동자나 노동조합에게 실업억제나 노사 상생의 수단으로 인식되지 못했다. 중앙정부중심의 고용위기지원 제도는 한시적·단기적 대응수단이기 때문에 지역경제의 중장기적 고용회복 및 성장은 지역주민 또는 지방정부의 핵심과제로 남아 있다. 마지막으로 지역경제의 고용위기 성격과 원인을 파악하는데 여전히 미흡하다. 고용위기가 일시적 경기변동에 따른 것인지, 산업재편과 구조조정에 따른 구조적 요인에 따른 것인지 제대로 분석되지 못했다. 이런 이유로 인해 고용위기 대응체계는 제대로 이뤄지고 못했을 뿐만 아니라 중앙정부의 고용위기대책에 대한 오해도 적지 않았다고 본다.
일자리 위기로 인한 인구이동과 소멸은 지역경제의 활력을 잃게 만들어 공동체의 해체를 가져올 수도 있다. 때문에 고용위기지역의 발생 원인과 유형화 탐색은 향후 지역경제의 고용회복에 대한 유의미한 정책적 시사점을 제공할 것이다. 다시 말해 고용위기지역의 위기 유형에 따른 적정한 정책개입 시기와 수단 개발에 크게 기여하게 될 것으로 본다. 현재 단계 7개 고용위기지역은 크게 세 가지로 유형화할 수 있다. 제1유형은 일시적 고용위기지역으로 단기적 고용대책이 즉시 실시될 경우 그 정책효과를 발휘할 수 있을 가능성이 존재한다. 제2유형은 지역경제의 기존 산업구조가 전면적으로 재편되면서 새로운 산업 또는 대체산업을 전략적으로 모색해야 하는 산업구조 재편의 고용위기유형에 해당된다. 현재 제2유형 고용위기지역에서 산업의 전반적 구조조정이 장기적으로 추진되고 있으나 지역사회의 리더십(기업-노동조합-정치집단-시민단체)이 제대로 작동하지 않고 장기침체와 산업재편이 발견되지 못해 장기화될 가능성도 내재하고 있다. 제3유형은 업종이나 산업의 전반적 경기침체와 지역경제의 주요 기업실적이 결합하면서 단기적 대응 기회를 놓치거나, 그 위기가 당분간 지속될 것으로 예상되는 구조적 고용위기지역이다. 다시 말해 기존 업종과 기업의 구조조정이 진행되면서 지역경제가 점차 약화되고 있지만, 새로운 산업으로 전환이 모색될 단계에 있지 않은 고용위기지역이다.
고용위기지역 유형화
| 지역 | 발생 원인 | 지역고용 창출 | 회복 방향 | 고용위기 유형 | 특이점 |
|---|---|---|---|---|---|
| 울산 동구 | 집중산업침체 | 울산지역 자동차와 에너지산업 | 집중산업회복 | 일시적 고용위기 | 현대중공업 본사소재 노사갈등 진행 |
| 군산시 | 특정기업 유출충격 | 없음 | 신규산업 발굴개발 | 산업구조재편 | 지역기반 산업전무 |
| 영암군 목포시 | 집중산업침체 | 없음 | 집중산업회복 | 일시적 고용위기 | 조선업 회복 중 |
| 창원 진해구 | 집중산업침체 | 창원지역 중공업 | 집중산업회복 | 산업구조재편 | 노사갈등 진행 |
| 통영시 | 집중산업침체 | 관광ㆍ서비스 | 집중산업변경 | 산업구조재편 | 관광업 성장 중심 |
| 거제시 | 집중산업침체 | 없음 | 집중산업회복 신규산업 발굴개발 | 구조적 고용위기 | 지역경제악화 심화 |
| 고성군 | 집중산업침체 | 없음 | 신규산업 발굴개발 | 산업구조재편 |
지역의 고용위기는 단기적 고용위기 대응과 중장기적 전략과제로 구분해 대응방안이 마련돼야 극복된다. 고용위기지역 유형화는 지역노동시장과 산업구조의 재편 등에 따른 고용위기대책과 지역경제 회복 전략이 모색돼야만 ‘합리적’ 정책조합이 형성될 수 있다는 원칙을 제기하는데 있다. 그 원칙은 다음과 같다. 첫째, 산업구조의 재편 과정에서 발생하는 지역경제의 고용위기 성격을 명확하게 규정해야 한다. 둘째, 지역경제의 주력산업 쇠퇴에 따른 새로운 성장산업으로의 전환(장기대책)과 협력업체 긴급 지원 등 대체산업 육성(단기대책)으로 구분돼야 한다. 일시적 경기변동 또는 고용감소로 주력산업의 미래를 판단할 수 없지만, 업종 전환 및 주력산업의 첨단화 등 지역산업의 혁신 방안에 대한 모색은 지속돼야 한다. 셋째, 지역자원을 활용한 새로운 관광산업 활성화(군산, 통영, 거제, 고성, 목포 등)가 모색돼야 한다. 일본은 디스플레이, 조선 등 지역 주력산업의 침체로 악화된 지역경제를 부흥시키기 위해 지역의 문화관광자원을 활용한 지역관광사업을 육성해 성공했다. 넷째, 지역경제의 주력산업 쇠퇴에 대응하는 전략 모색과 함께 직업교육훈련 기반을 구축하기 위한 이해관계자의 거버넌스 구축이 필요하다. 지역 대학의 전문성과 기반 시설이 산업재편에 능동적으로 대응할 수 있어야 한다
이른바 광주형 일자리 모델은 지역 자동차산업과 노동시장의 임금(Market Wages)에 시민 임금(Civil Wages)을 더해 새로운 임금체계를 구축해 새로운 일자리를 만들어낸다는 구상이다. 이와 같은 노사상생 일자리 모델은 지역의 청년인구가 유출되고 산업이 쇠퇴하는 상황에서 지역의 새로운 경제-산업 발전과 일자리 창출을 위한 새로운 실험으로서 긍정적 의의를 가진다. 그러나 「중앙정부-대기업-광역 자치단체」 중심의 광주형 일자리 모델은 대규모 신규 투자가 반드시 있어야 하고, 지역의 집단적 노사관계와 시민사회의 능동적 참여와 이해가 필요하다. 노동자-기업-시민사회가 일자리 창출이라는 지역 공동체 이익을 우선시하면서 서로 양보하고 지속 가능한 지역혁신을 추구해야 한다. 그러나 현실적으로 대기업과 광역시도의 일자리 모델은 구축돼 일자리가 창출되는데 적지 않은 애로사항이 기다리고 있다.
우리는 「중소기업-중소도시 혹은 낙후지역토착기업」 수준의 다양한 일자리 모델 개발이 필요하다는 대안적 견해를 제시해보고자 한다. 예컨대 조선업 수주절벽으로 인해 오래전부터 고용위기를 겪고 있는 통영시는 중소도시형 대안적 지역상생 일자리 모델을 개발해 추진하고있다. 통영시는 조선업 구조조정 국면을 거치면서 제조업이 급격히 위축되면서 2010년대 초반부터 문화관광업 중심으로 신산업 성장 전략을 추진했다. 통영시 사례는 중소도시-중소기업(신산업 또는 기존산업) 중심의 상생형지역일자리를 창출하는데 있어 하나의 대안적 모델이라고 볼 수 있다. 그리고 최근 충북 오송지역에서 추진되고 있는 일터혁신형 신성장산업의 지역상생형 일자리 모델은 바이오산업 분야 좋은 일자리 창출을 목적으로 하고 있다. 다시 말해 바이오산업 분야 인적자원의 안정적 수급균형을 위해 정주여건 및 근로환경을 근로자 및 구직자 맞춤형으로 조성해 일자리의 질적 수준을 제고시키는 모델로서 구상되고 있다.
상생형지역일자리 모델은 한국 경제의 산업구조조정과 재편 전략(Macro-Level)이 중위 차원(Meso-Level)의 지역경제 활성화 전략과 결합되지 못할 경우 단기적·한시적 투자유치 수단으로 전락할 수도 있다. 다시 말해 지역사회의 리더십(leadership)과 거버넌스(governance)는 한국경제 주력산업의 성장 및 발전 단계를 진단하고, 그것이 지역의 생산 및 산업기반과 어떻게 연결돼 있는지를 현 단계 고용위기 원인 관점에서 파악해야 한다. 거시경제 차원의 산업구조 재편에 대응하기 위한 지자체의 지역경제 활성화 전략이 중장기적 관점에서 모색되지 않을 경우 지역의 일자리 위기와 공동체 해체에 대한 근본적 해결 방안을 찾지 못하고 혼란만 지속될 수 있다. 지역사회의 혁신 역량이 집중돼야만, 고용위기를 슬기롭게 극복하고 더 좋은 일자리가 창출될 수 있다고 본다.
출처 | 국회예산정책처, “예산춘추” 제 56호, 2019년 10월 23일, https://www.nabo.go.kr/index.jsp